II OSK 62/20

Dnia 12 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 438/19 w sprawie ze skargi Z. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2019 r., znak: DON.7100.369.2018.KKL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 438/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia 9 listopada 2018 r., znak: WOA.771.37.2018.RD, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", stwierdził na wniosek E. W., nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego, zwanego dalej "PINB", w Koninie z dnia 14 listopada 2012 r., znak: PINB/7353/116/2012, udzielającej Z. S. pozwolenie na użytkowanie dwóch elektrowni wiatrowych o mocy 600 kW każda na działkach o nr ew. [...] i [...], w miejscowości J., gmina K.. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący – Z. S.. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy ww. decyzję WINB. Organ odwoławczy wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 105/17, stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 28 sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Konińskiego z 15 czerwca 2012 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1762/17. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z 13 marca 2014 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta K. z 19 września 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań i zgody na realizację inwestycji, stanowiącej jeden z dokumentów załączonych do wniosku o pozwolenie na budowę. Wyrokiem z 5 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 631/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję ww. Kolegium, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1106/15, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Organ II instancji wskazał, że skutkiem stwierdzenia nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę (ex tunc) było to, że nie było jej w obrocie prawnym od samego początku, a więc także w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z art. 55 ust. 1 pkt 1 i art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że pozwolenie na użytkowanie jest nierozerwalnie związane z pozwoleniem na budowę. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyli zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o które wydano inną przedmiotowo zależną, tj. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, skutkuje stwierdzeniem nieważności również decyzji zależnej. Udzielenie zatem pozwolenia na użytkowanie obiektu, który nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi rażące naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Powołując się na oczywistość naruszenia prawa i niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze, GINB stwierdził, że powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Rażąco naruszony art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Także skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji, zrealizowanej bez ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji środowiskowej, stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Przedmiotowa inwestycja jest obiektem, który bardzo istotnie zaburza lokalne stosunki przestrzenne, jak również ma duży wpływ na środowisko naturalne. Realizacja tego rodzaju obiektu wbrew podstawowym wymogom prawa, dotyczących także ochrony środowiska, nie może być akceptowana w świetle zasad praworządnego państwa. Ponadto organ wskazał, że ww. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej, nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Weryfikowana decyzja nie była też niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutów odwołania GINB wskazał, że w niniejszej sprawie pozwolenie na budowę inwestycji nie zostało uchylone, jak wskazuje pełnomocnik skarżącego, lecz sąd administracyjny prawomocnie stwierdził jego nieważność. Z tego względu bez wpływu na wynik sprawy pozostają rozważania w przedmiocie skutku ex nunc uchylenia takiej decyzji. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; art. 8 K.p.a., art. 10 § 1-3 w zw. z art. 81 K.p.a.; art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 438/19, oddalając skargę, wskazał, że w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Sąd ocenił je jako prawidłowe, wyczerpujące i przyjął za własne. Kluczowe dla sądowej oceny zaskarżonej decyzji było to czy w prawidłowym trybie postępowania – trybie postępowania nieważnościowego doszło do wyeliminowania decyzji kontrolowanej, tj. ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wbrew zarzutom skargi tryb ten był w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie powołał się na pogląd prawny wyrażony w ww. uchwale NSA o sygn. akt I OPS 2/12. Wskazano tu, że w określeniu "decyzja została następnie uchylona lub zmieniona", użytym w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., nie można pomieścić stwierdzenia nieważności decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy doszło do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu, o którą wydano ww. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. To zaś mogło stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tej zależnej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Poza sporem musi pozostać zatem zastosowanie trybu postępowania nieważnościowego, ale i to, że wyeliminowanie decyzji było uzasadnione stwierdzeniem, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa – w okolicznościach, w których jej pozostawienie w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z porządkiem państwa prawnego. Przesłanki te wyczerpująco omówione zostały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Przeciwnie stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada, kryteriom przewidzianym w tym przepisie i to zarówno co do uzasadnienia okoliczności faktycznych jak i uzasadnienia prawnego. Sąd nie dopatrzył się również, naruszenia zasad postępowania administracyjnego, przewidzianych w szczególności w art. 8, art. 10 § 1 K.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, mimo iż co najwyżej zaistniały przesłanki do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W związku z zarządzeniem z dnia 18 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że jedyny zarzut skargi kasacyjnej został oparty na przepisie, który nie miał w sprawie zastosowania, ponieważ Sąd I instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., lecz – art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę "zwykłą". Już chociażby z tego względu zarzut skargi kasacyjnej jako błędnie sformułowany nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Niemniej niezależnie od tej wadliwości zarzutu, odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej należy wskazać, że pominięto w niej, że zaskarżony wyrok zapadł w związku z uwzględnieniem przez Sąd I instancji zasady prawnej jaka została przyjęta w uchwale NSA o sygn. akt I OPS 2/12, zapadłej na tle różnych poglądów orzeczniczych i w omawianym zakresie mająca charakter porządkujący. Zgodnie z treścią tej uchwały "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.". W skardze kasacyjnej nie jest zaś kwestionowane, na co trafnie wskazał Sąd I instancji, że pozwolenie na użytkowanie opierało się na decyzji zależnej, tj. ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Ta z kolei decyzja została uznana przez Sądy Administracje za nieważną, a wyroki obu instancji o stwierdzeniu jej nieważności są prawomocne. Sąd I instancji w praktyce zastosował powyższą uchwałę abstrakcyjną, przeto nie jest zasadne twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, że w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiło podstawę z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. do wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. W świetle art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pociąga za sobą stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2022 r., II OSK 3108/19; z 18 października 2022 r., II OSK 2084/19). Poza tym dodatkowym argumentem przemawiającym za takim poglądem jest to, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tej inwestycji, które to postępowanie powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3 lub 4, 5 Prawa budowlanego. Tymczasem, brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkuje niemożliwością przeprowadzenia tego postępowania, a to powoduje, że faktycznie pozostanie na gruncie obiekt zrealizowany z naruszeniem przepisów prawa (skoro stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na jego budowę, ale w niniejszej sprawie też stwierdzono nieważność decyzji środowiskowej) i bez możliwości uzyskania decyzji naprawiającej ten stan rzeczy. Taka sytuacja jest z pewnością nie do zaakceptowania w praworządnym państwie (por. wyroki NSA: z 10 czerwca 2013 r., II OSK 85/13; z 6 lipca 2017 r., II OSK 2766/15; z 21 grudnia 2021 r., II OSK 23/19). W skardze kasacyjnej zaś nie przywołano takiej argumentacji, która w sposób przekonujący pozwalałaby na przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiło przesłankę do wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Po pierwsze, problem prawny wynikający ze wskazanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA o sygn. akt II OSK 901/08 był wprost przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w ww. uchwale o sygn. akt I OPS 2/12. Po drugie, inne wskazane w skardze kasacyjnej wyroki NSA (o sygn. akt II OSK 1656/17 i I OSK 511/15) zapadły w odrębnych zakresowo sprawach, tj. braku "zależności decyzji", ale też braku możliwości stwierdzenia istnienia przesłanki wznowieniowej. A zatem przywołane w skardze kasacyjnej poglądy orzecznicze nie stanowią skutecznej podstawy do kwestionowania legalności wyroku Sądu I instancji. Ponadto nie podważa legalności zaskarżonego wyroku argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. Co prawda, GINB przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie wystosował do stron postępowania zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a., niemniej jedynym pismem złożonym w postępowaniu odwoławczym było odwołanie skarżącego, zaś z pozostałymi dowodami i aktami sprawy skarżący zapoznał się przed wydaniem decyzji przez organ I instancji (o czym świadczy sporządzony z tej czynności protokół), co oznacza, że miał o nich wiedzę zarówno wnosząc odwołanie, jak i przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Brak jest zatem uprawnionych podstaw do twierdzenia, że skarżący został pozbawiony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie akt sprawy. Wynika z tego, że pominięcie przez Sąd I instancji ww. kwestii przy wydaniu zaskarżonego wyroku nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.