II OSK 783/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 80/17 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r. oddalił skargę M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej SKO) z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją SKO, po rozpatrzeniu wniosku M. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji SKO z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...] grudnia 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...], na działki nr [...] i [...] położone przy ul. O. w G., gm. W., projektowanej przez M. R., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną. M. R. na tę decyzję złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie art. 18 ust. 1 i art. 19 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz.1440; dalej "ustawa o drogach publicznych") oraz art. 7, art. 8 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej k.p.a.), a także art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. Sąd wskazał, że istota rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy sprowadzała się do ustalenia czy zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. W ocenie Sądu w sprawie wystąpiła co prawda nowa okoliczność faktyczna, istniejąca, ale nieznana organowi w dniu wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2011 r., którą to okolicznością była decyzja Starosty W. z dnia [...] października 2011 r. przekazująca w trwały zarząd GDDKiA działki nr [...] pod drogę krajową nr [...] w miejscowości G., ale okoliczność ta nie ma znaczenia dla odmiennego rozstrzygnięcia sprawy, co jasno i zrozumiale wywiodło Kolegium. Sąd uznał również za nietrafny zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i art. 19 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, podkreślając, że istota sporu w niniejszej sprawie była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez M. R. skargi kasacyjnej – wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2545/13 – oddalił skargę kasacyjną. Z wiążącego w sprawie wyroku wynika, że o ile do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co do zasady, właściwy jest wójt (burmistrz, prezydent), co wynika z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to do wydania decyzji na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych właściwy jest zarządca drogi. Zdaniem Sądu jest oczywiste, że w przypadku ubiegania się o lokalizację zjazdu z drogi gminnej, której zarządcą jest wójt (burmistrz, prezydent), on właśnie będzie organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych. W przypadku zaś pozostałych zarządców, właściwość jest uzależniona od kategorii drogi, według zasad określonych w art. 2 i 2a ustawy o drogach publicznych. Nie ulega zaś wątpliwości, że Burmistrz nie był właściwy w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji polegającej na budowie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej, ponieważ nie był jej zarządcą. Sąd podniósł, iż nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych dokonanych przez Kolegium, zaakceptowanych przez Sąd Wojewódzki, iż Burmistrz rozpoznał wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, chociaż po analizie treści tego wniosku winien uznać, że wniosek dotyczy sytuacji opisanej w art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, wobec czego organem właściwym do rozpoznania sprawy lokalizacji zjazdu z drogi krajowej jest Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, jak to wynika z art. 19 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 29 ustawy o drogach publicznych i brak jest w tym przypadku związku z kwestią przekazania nieruchomości w trwały zarząd na podstawie art. 223 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co słusznie, w ocenie Sądu, zaznaczyło Kolegium w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 i art. 19 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "w związku z art. W myśl" art. 45 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 9 i 223 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie za organem, że droga nr [...] była w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w chwili wydania przez Burmistrza W. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2010r. i w chwili wydania przez SKO decyzji z dnia [...] marca 2011 r. stwierdzającej nieważność w/w decyzji Burmistrza W., w sytuacji kiedy droga ta w chwili orzekania nie była w zarządzie GDDKiA, która jako nieuprawniona złożyła pismo inicjujące postępowanie wskazując siebie jako zarządcę drogi, na czym oparł się organ, jak też orzekające sądy administracyjne w sprawach II SA/Łd 768/11 i II OSK 2545/13, którym nie była znana okoliczność wydania późniejszej decyzji Starosty W. o przekazaniu przedmiotowych działek, na których posadowiono zjazd, w Zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez niezastosowanie tego środka w sytuacji, gdy decyzje organów zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanego powyżej, które miały wpływ na wynik sprawy, a związku z czym powołany przepis powinien mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego środka, w sytuacji gdy decyzje organów zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, 8, 77 k.p.a., a w konsekwencji również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. miał zastosowanie w niniejszej sprawie; 4. art. 134 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchybieniu przez Sąd I instancji obowiązkowi zbadania z urzędu wszelkich naruszeń prawa w granicach sprawy, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie, zaskarżony wyrok nie naruszył art. 18 ust. 1 i art. 19 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 45 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 9 i 223 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania taką drogą – co do zasady - powiązana została z ustawowo określoną kategorią, do której droga publiczna została zaliczona. Wyjątek od tej zasady określa art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, według którego w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Oznacza to, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych kategorii dróg publicznych (postanowienie NSA z 2.02.2012 r., I OW 186/11, LEX nr 1113297). Sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę w postaci trwałego zarządu nie musi oznaczać, że zarządcą tej drogi jest ta jednostka. O pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje bowiem kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu (postanowienie NSA z 2.08.2011 r., I OW 51/11, LEX nr 1068564). W pełni podzielając powyższą argumentację stwierdzić trzeba, że prawidłowo SKO uznało, a Sąd I instancji słusznie zaakceptował to stanowisko, iż nieznana organowi w dniu podejmowania decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2011 r. okoliczność wydania decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2011 r. przekazującej w trwały zarząd GDDKiA działki nr [...] pod drogę krajową nr [...] w miejscowości G., nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Skoro bowiem o pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu, to nie ma podstaw do zakwestionowania prawidłowości decyzji SKO z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...] grudnia 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...], na działki nr [...] i [...] położone przy ul. O. w G., gm. W. Przepisy art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz unormowania zawarte w art. 4 pkt 9 i 223 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zostały więc naruszone. W odniesieniu do tego zarzutu należy jedynie nadmienić, że nie został on prawidłowo sformułowany, gdyż nie wskazano w nim konkretnej jednostki redakcyjnej art. 19 ustawy o drogach publicznych, podczas gdy artykuł ten posiadał 10 ustępów (1-3, 3a, 4, 5, 5a, 5b, 7 i 8), a jego ust. 2 miał 4 punkty. Z treści skargi kasacyjnej wynikało jednak, że chodziło w tym zarzucie o art. 19 ust. 2 pkt 1. W konsekwencji nie był też trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ponieważ decyzje organów nie naruszały przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji nie było potrzeby prowadzenia dalej idących ustaleń faktycznych i nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 k.p.a., jak również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie miał usprawiedliwionych podstaw. Chybiony był także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła potrzeba badania z urzędu innych okoliczności niż poddane kontroli przez Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.