II OSK 8/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 240/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za składowanie odpadów na składowisku w I i II półroczu 2008 r. oraz w I półroczu 2009 r. 1. prostuje sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 240/14 w ten sposób, że przy przedmiocie sprawy po słowach "w I i II półroczy 2008 r." dopisać "oraz w I półroczu 2009 r.", 2. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 240/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. w A. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2012 roku numer [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne. W dniu [...] stycznia 2003 r. Starosta Augustowski decyzją nr [...] zatwierdził przedłożoną w dniu 20 grudnia 2002 r. przez [...] sp. z o.o. w A. (dalej: "przedsiębiorstwo" także "spółka") instrukcję eksploatacji istniejącego składowiska odpadów stałych w Augustowie. Decyzję wydano na czas określony, tj. do dnia 31 grudnia 2006 r. Dnia [...] sierpnia 2009 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w celu wymierzenia opłaty stanowiącej różnicę między opłatą należną a wynikającą z wykazu, będącą jednocześnie opłatą podwyższoną z tytułu składowania odpadów w I i II półroczu 2008 r. oraz w I półroczu 2009 r. wobec braku decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska, gdyż decyzja z dnia [...] stycznia 2003 r. straciła ważność 31 grudnia 2006 r. Wraz ze wszczęciem przedmiotowego postępowania organ wezwał stronę do przedłożenia danych dotyczących ilości i rodzaju odpadów zeskładowanych na składowisku zgodnie z datą ich przyjęcia (za każdą dobę) w okresie od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 30 czerwca 2008 r., od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. oraz od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 30 czerwca 2009 r. W odpowiedzi, w dniu 26 sierpnia 2009 r. przedsiębiorstwo dostarczyło żądane dane, nie dołączając natomiast informacji o ilości odpadów składowanych na składowisku zgodnie z datą ich przyjęcia, czyli dobowo. W międzyczasie toczyło się postępowanie w sprawie karnej [...] przed Sądem Rejonowym w Suwałkach, w którym w dniu 14 maja 2010 r. zapadł wyrok skazujący D. B. - prezesa [...] sp.. z o.o. w A., za m.in. użycie jako autentycznego, podrobionego uprzednio w całości przez ustaloną osobę dokumentu w postaci decyzji Starosty Augustowskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w Augustowie. W dniu [...] stycznia 2012 r. Marszałek Województwa Podlaskiego wydał decyzję nr [...], którą wymierzył [...] sp. z o.o. w A. wyliczone przez siebie opłaty, określił wysokość zaległości z tytułu tych opłat i zobowiązał przedsiębiorstwo do ich uiszczenia w zakreślonym terminie. W uzasadnieniu organ wskazał, że skoro do naliczenia opłaty za składowanie odpadów bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska niezbędne są dane o ilości składowanych w poszczególnych dobach danego okresu odpadów, co nawet zaproponowała sama strona, w zaistniałej sytuacji jedyną metodą ustalenia masy przyjętych dobowo odpadów jest podzielenie sumarycznej wielkości odpadów z danego miesiąca przez liczbę dni roboczych w nim występujących. Ponadto organ wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku Delegatury w Suwałkach o przesłanie zarządzenia pokontrolnego wraz z protokołem z przeprowadzonej w ostatnim czasie kontroli przedmiotowego przedsiębiorstwa. Z nadesłanego protokołu kontroli Nr [...] wynika, że ewidencja odpadów prowadzona była na obowiązujących drukach w układzie miesięcznym, a w związku z tym Delegatura WIOS w Białymstoku nie dysponuje danymi, z których można by było ustalić ilości odpadów dostarczanych na składowisko w poszczególnych dobach. Zdaniem więc organu, z uwagi na brak wymaganej prawem w okresie I i II półrocza 2008 r. oraz w I półroczu 2009 r. decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska zachodzą przesłanki do orzeczenia opłat podwyższonych zgodnie z art. 293 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Z przepisu tego wynika, że w przypadku umieszczenia odpadów na składowisku, które nie ma zatwierdzonej instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, powinna być ponoszona opłata za składowanie, na którą składa się opłata za umieszczenie odpadów na składowisku, liczona jako iloczyn masy odpadów i stawki jednostkowej opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku oraz opłata podwyższona w wysokości stanowiącej iloczyn stawki jednostkowej opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku i współczynnika przeliczeniowego 0,05 oraz masy odpadów i ilości dób funkcjonowania składowiska bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów . W ocenie organu, wysokość opłaty za składowanie odpadów zależy od ilości i rodzaju składowanych odpadów, a wysokość opłaty podwyższonej zależy także od czasu ich składowania. Organ poczynił stosowne wyliczenia i ustalił, że opłata podwyższona za I półrocze 2008 r. winna być w kwocie 1.010.315,00 zł, opłata łączna w kwocie 1.241.114,00 zł, opłata za składowanie w kwocie 230.799,00 zł, opłata podwyższona za II półrocze 2008 r. winna być w kwocie 1.144.578,00 zł, opłata łączna w kwocie 1.382.541,00 zł, opłata za składowanie w kwocie 237.963,00 zł, opłata podwyższona za I półrocze 2009 r. winna być w kwocie 1.149.273,00 zł, opłata łączna w kwocie 1.409.785,00 zł. opłata za składowanie w kwocie 260.512,00 zł. Dalej organ wyjaśnił, że z dokumentów przedłożonych w niniejszej sprawie, jak również wykazu zawierającego informacje o składowanych odpadach oraz wysokości należnych opłat za I i II półrocze 2008 r. oraz I półrocze 2009 r. wynika, iż na składowisku odpadów komunalnych w Augustowie, nie posiadającym decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska zeskładowano odpowiednio: 3077,32 ton (I półrocze 2008 r.), 3172,84 ton (II półrocze 2008 r.) oraz 2605,12 ton (I półrocze 2009 r.) niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych. W oparciu o poniższe dane zawarte w zestawieniach oraz przepisy przytoczone w sentencji decyzji, iż prawidłowa wysokość opłaty za składowanie odpadów w I półroczu 2008 r. wynosi 1.241.114,00 zł (w tym opłata podwyższona wynosi 1.010.315,00 zł), w II półroczu 2008 r. wynosi 1.382.541,00 zł (gdzie opłatę podwyższoną stanowi kwota 1.144.578,00 zł), natomiast w I półroczu 2009 r. wynosi 1.409.785,00 zł (gdzie opłatę podwyższoną stanowi kwota 1.149.273,00 zł). Odwołanie od powyższej decyzji wniosło [...] Sp. z o.o. w A., które zarzuciło organowi l instancji naruszenie art. 288 i 293 Prawa ochrony środowiska, naruszenie art. 8, art. 77 i art. 107 Kpa oraz niewłaściwe naliczenie odsetek za zwłokę. Spółka stwierdziła, że składowisko odpadów prowadziła zgodnie z obowiązującymi przepisami, a o fakcie nieposiadania aktualnej instrukcji eksploatacji składowiska organy administracji wiedziały. Strona uważa również, że "uśrednienie" dobowych ilości przyjmowanych na składowisko odpadów nie mogło być podstawą do naliczenia opłat podwyższonych, jako że na organie administracji ciążył obowiązek określenia rzeczywistych wielkości i wymiaru opłat na podstawie własnych ustaleń, a nie na podstawie średnich wielkości zaproponowanych przez stronę. Odwołująca się zarzuciła również, iż organ administracji określił opłaty podwyższone na podstawie ilości odpadów wyrażonej w tonach, podczas gdy spółka przyjmując odpady określała ich wielkość w metrach sześciennych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że organy administracji nie znalazły podstaw do negowania prawdziwości danych zawartych w przedłożonej przez stronę dokumentacji, w związku z czym za "własne ustalenia organu l instancji" należało uznać okoliczności ustalone w oparciu o wiarygodny materiał dowodowy przedłożony przez spółkę. Powyższe wyjaśnienia pozwalają na ocenę zasadności metody obliczenia opłat podwyższonych za okres rozliczeniowy objęty zaskarżoną decyzją. Dalej organ wskazał, że w sprawie niesporne jest, iż podmiotem korzystającym ze środowiska i zarazem zobowiązanym do zapłaty opłat za składowanie odpadów jest [...] sp. z o.o. Niesporny jest również fakt braku decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji odpadów, gdyż decyzja ta wygasła z końcem 2006 r. W tych okolicznościach zastosowanie miały art. 276 ust. 1 i art. 293 ust 1 Prawa ochrony środowiska. Wymiaru opłat dokonano w oparciu o obowiązujące w okresie rozliczeniowym stawki opłat oraz z zastosowaniem współczynnika 0.05. Przepisy ustawy o odpadach nie nakładały obowiązku prowadzenia dobowej ewidencji przyjmowanych odpadów. Strona rozliczała się z należnych opłat w systemie "półrocznym" (zgodnie z art. 285 ust 2 Prawa ochrony środowiska). Informacje niezbędne do określenia opłat uznano więc za zgodne ze stanem rzeczywistym i na żadnym etapie postępowania ani strona, ani organ administracji, nie negowały ich prawdziwości. Zgodnie z art. 36 ust. 9 ustawy o odpadach dopuszczalne było sporządzanie zbiorczych (miesięcznych) kart przekazania odpadu. Można więc uznać, że spółka przedkładała organowi administracji wymagane prawem wykazy zawierające dane wykorzystane przez nią do obliczenia należnych opłat zwykłych. Skoro strona nie posiadała ważnej instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, ciążył na niej obowiązek uiszczania opłat podwyższonych za każdą dobę (a nie półrocze) składowania. Do obliczenia opłat podwyższonych ("dobowych") przekazywane przez stronę informacje nie były jednak wystarczające. W tej sytuacji organ I instancji wezwał spółkę do przedłożenia stosownych informacji, których spółka nie mogła przedłożyć, gdyż ich nie posiadała. Za dowód w sprawie uznano więc dostarczone przez stronę "Dane dotyczące ilości i rodzaju odpadów umieszczanych na składowisku" opracowane dla każdego miesiąca okresu rozliczeniowego. Obejmują one dzienne ilości przyjmowanych odpadów i organy przyjmują je jako wystarczające do wymiaru opłat podwyższonych. Spółka złożyła wymagane prawem wykazy, a dane w nich zawarte nie nasuwały żadnych zastrzeżeń co do zgodności ze stanem rzeczywistym. Nie było więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania pomiarów przez organy administracji czy też wykorzystywania jakichkolwiek danych technicznych lub technologicznych. W ocenie organu, skoro dane dostarczone przez stronę nie pozwalały na określenie opłat podwyższonych za każdą dobę składowania, organ administracji miał prawo zastosować art. 23 § 1 i 4 Ordynacji podatkowej. Zastosowano tu metodę proponowaną przez spółkę ("uśrednienie"), ponieważ inne metody (wskazane w art. 23 § 3 Ordynacji podatkowej), z uwagi na specyfikę działalności w zakresie składowania odpadów, nie dałyby się "zaadaptować" na potrzeby wymiaru opłat. Dalej organ zauważył, powołując się na wyrok NSA z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie III OSK 192/10, że w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie przedłoży informacji niezbędnych do wymiaru opłat podwyższonych za składowanie odpadów, zasadne jest przyjęcie, iż składował wszystkie odpady ujawnione w zbiorczej informacji złożonej za dany okres rozliczeniowy już od pierwszego dnia tego okresu rozliczeniowego. Ponieważ jednak pogląd ten jest zdecydowanie mniej korzystny dla strony niż prezentowany przez organy administracji w niniejszej sprawie, z uwagi na treść art. 139 Kpa organ odwoławczy nie uchylił decyzji organu l instancji, gdyż wiązałoby się to z podjęciem rozstrzygnięcia reformatoryjnego na niekorzyść strony. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosło [...] sp. z o.o. w A., zarzucając naruszenie prawa, tj.: 1. Przepisów prawa materialnego w sposób, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 276 ust. 1 i art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001| r. Prawo ochrony środowiska poprzez błędne przyjęcie, że spółka składując odpady bez ważnej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów ponosi opłatę za składowanie, na którą składa się opłata za umieszczenie odpadów na składowisku oraz oplata podwyższona za składowanie odpadów, co spowodowało naliczenie zbyt wysokiej opłaty za korzystanie ze środowiska; - art. 277 ust. 1 i art. 284 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędne zobowiązanie skarżącej do wniesienia opłat za składowanie odpadów na rachunek Województwa Podlaskiego, podczas gdy opłaty za korzystanie ze środowiska należy wnosić na rachunek urzędu marszałkowskiego; - art. 281 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, poprzez brak legalności do ustalenia przez organy administracji pierwszej i drugiej instancji opłaty za korzystanie ze środowiska przez skarżącą w drodze oszacowania; - art. 281 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 53 § 1, art. 54 i art. 56 ustawy Ordynacja podatkowa, poprzez brak orzeczenia w przedmiocie odsetek. 2. Przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( DZ. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej "Kpa") w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 107 § 1 kpa w związku z art. 272 pkt 1, art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 277 ust. 1, art. 279 ust. 2, art. 281 ust. 1, art. 282, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2 , art. 293 ust. 1 i art. 297 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 23 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez wydanie decyzji bez powołania właściwej podstawy prawnej; - art. 107 § 1 Kpa poprzez wydanie decyzji bez uzasadnienia prawnego, - art. 107 § 3 Kpa poprzez sprzeczność sentencji uzasadnienia decyzji z jej uzasadnieniem poprzez orzeczenie w sentencji decyzji, że spółka "składowała odpady bez instrukcji zatwierdzającej eksploatację składowiska", natomiast z uzasadnienia decyzji nie wynika ww. okoliczność; - art. 107 § 3 Kpa w związku z art. 6, art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny i zupełny okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności nieustalenie dokładnej masy odpadów umieszczonych na składowisku w poszczególnych dniach oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej wydanej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa; - art. 7 Kpa w związku z art. 77 Kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co spowodowało nieuzasadnione i błędne ustalenie i rozstrzygnięcie, że skarżąca "składowała odpady bez instrukcji zatwierdzającej eksploatację składowiska"; - art. 8 Kpa w związku z art. 107 § 1 i § 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów administracji przyczyn, dla których organ uznał, że skarżąca umieszczając odpady na składowisku, które nie ma instrukcji zatwierdzającej eksploatację składowiska, ponosi opłatę za składowanie, na którą składa się opłata za umieszczenie odpadów na składowisku oraz opłata podwyższona za składowanie odpadów. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 54 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, SKO w Białymstoku uwzględniło skargę i uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz decyzję Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. (pkt 1 decyzji). W pkt 2 decyzji określono kwotę 779516 zł jako opłatę stanowiącą różnicę pomiędzy należną opłatą podwyższoną za składowanie odpadów na składowisku w braku zatwierdzonej instrukcji eksploatacji składowiska w I półroczu 2008 r. a opłatą wynikającą z wykazu złożonego przez stronę, a w pkt 3 określono kwotę 906615 zł jako opłatę z tego samego tytułu w II półroczu 2008 r. i w pkt 4 określono kwotę 888761 zł jako opłatę z tego samego tytułu w I półroczu 2009 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyło [...] sp. z o.o. w A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 30 lipca 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 4/13 uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a w uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że organ jedynie w części uwzględnił stanowisko strony skarżącej, a zatem nie mógł wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3 Ppsa W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 24 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że organy obu instancji błędnie ustaliły, że spółka powinna ponosić opłaty podwyższone za składowanie odpadów. Z art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Zdaniem skarżącej, decyzją Starosty Augustowskiego z dnia [...] stycznia 2003 r., znak [...], uzyskała ona wymaganą decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów stałych w Augustowie, na którym składowała odpady zgodnie z tą instrukcją również w okresach, za które wymierzono jej opłaty za składowanie odpadów decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Decyzja ta nigdy nie została uchylona oraz nie została stwierdzona jej nieważność. Organy nie badały, czy spółka posiadała decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Powołując się na uchwałę NSA z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, skarżąca spółka stwierdziła, że opłatę za korzystanie ze środowiska za okres, w którym upłynął już termin ważności dotychczasowego pozwolenia (ale właściwy organ nie stwierdził jeszcze jego wygaśnięcia), istnieje obowiązek poniesienia opłaty w wysokości takiej, jak w okresie ważności dotychczasowego pozwolenia. Z powyższego powodu całkowicie uprawniony jest wniosek, że na podstawie art. 276 ust. 1 i art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska nie może być nałożona na podmiot korzystający ze środowiska opłata podwyższona w sytuacji, gdy upłynął wprawdzie termin, na który udzielono temu podmiotowi pozwolenia, ale nie została wydana ostateczna decyzja stwierdzająca jego wygaśnięcie. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podniósł, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 276 ust. 1 i art. 293 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm. – dalej "ustawa Prawo ochrony środowiska "), które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 2012 ze zm. – dalej "Ppsa") miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca trafnie zauważyła, że dopiero z dniem 12 marca 2010 r., na mocy art. 2 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145), do art. 293 ustawy Prawo ochrony środowiska dodano ust. 7 w brzmieniu, że opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku. Rozwiązanie to winno znajdować zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych, które zaistniały dopiero po jego wprowadzeniu. Zgodnie bowiem z art. 285 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym miało miejsce korzystanie ze środowiska (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Wr 670/07 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 września 2012r., sygn. akt IV SA/Po 284/12). W stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z I i II półroczem 2008r. oraz I półroczem 2009 r., a zatem organy nie mogły orzekać na podstawie art. 293 ust. 7 ustawy Prawo ochrony środowiska, który we wskazanych okresach jeszcze nie obowiązywał. Naliczenie więc opłaty w sposób, jak to uczyniły organy, jest niedopuszczalne, bowiem doprowadziło do sytuacji, w której strona skarżąca zobowiązana jest do uiszczenia opłaty za składowanie tej samej ilości odpadów dwukrotnie, tj. jako sumę opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku i opłaty podwyższonej. Zdaniem Sądu, częściowo zasadne są również zarzuty wskazane w skardze oraz w piśmie procesowym, a dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6 Kpa, art. 7 Kpa, art. 9 kpa, art. 11 kpa, art. 77 Kpa oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy dopuściły się takiego naruszenia, jednakże nie można go zakwalifikować jako wywierającego istotny wpływ na wynik sprawy. Strona powyższe zarzuty sprowadza do kwestii braku wyjaśnienia przez organy, czy w 2008 r. i 2009 r. spółka posiadała decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska. W jej ocenie Marszałek Województwa Podlaskiego sprawdzał jedynie, czy spółka posiada ważną decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, natomiast powinien zbadać, czy skarżąca uzyskała wymaganą decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Spółka bowiem taką decyzję posiadała (decyzja z dnia [...] stycznia 2003 r.) i nie została ona nigdy uchylona ani nie została stwierdzona jej nieważność, a także Starosta Augustowski nigdy nie stwierdził jej wygaśnięcia. Organy zaś nie wzięły tej okoliczności pod uwagę. Zdaniem Sądu, rację ma strona skarżąca, że organy kwestii tej nie wyjaśniały i nie analizowały, jednakże nie miało to istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zauważenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska pozwolenie wygasa po upływie czasu, na jaki zostało wydane. Wprawdzie w ust. 3 wskazanego przepisu wskazano, że organ właściwy do wydania pozwolenia stwierdza w drodze decyzji wygaśnięcie pozwolenia, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 1. Podkreślenia jednak wymaga, że decyzja taka ma jedynie charakter deklaratoryjny (por. uchwałę NSA z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11). Niezasadne jest zatem stanowisko skarżącej, że do czasu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. należy przyjmować, że strona posiada ważną decyzję zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w rozumieniu art. 293 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skoro zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska pozwolenie wygasa po upływie czasu, na jaki zostało wydane, to składowanie odpadów po tej dacie, bez wcześniejszego wystąpienia o nowe pozwolenie, traktowane musi być jako składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska w rozumieniu art. 293 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Sąd wyjaśnił, że strona nieprawidłowo interpretuje wywód NSA poczyniony w cytowanej uchwale. Sąd ten nie stwierdził, że w każdym przypadku opłatę za korzystanie ze środowiska za okres, w którym upłynął już termin ważności dotychczasowego pozwolenia, ale właściwy organ nie stwierdził jeszcze tego wygaśnięcia, należy ponosić w wysokości takiej, jak w okresie ważności dotychczasowego pozwolenia. We wskazanej uchwale wyraźnie bowiem rozróżniono sytuację, gdy podmiot posiadał pozwolenie i wystąpił o kolejne, ale jeszcze go nie uzyskał z winy organów. Okoliczności bowiem, które powinien badać właściwy organ wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej w trybie art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska powinny uwzględniać nie tylko fakt, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie pozwolenia, jak i czy wniosek był kompletny oraz kiedy podmiot wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia, lecz także czy jest to decyzja nieostateczna czy też ostateczna, lecz zaskarżona do sądu administracyjnego (por. cytowana uchwała). W stanie faktycznym niniejszej sprawy jest zaś bezsporne, że decyzja z dnia [...] stycznia 2003 r. wygasła z dniem 31 grudnia 2006r., i że skarżąca nie wystąpiła o wydanie nowej, a mimo to prowadziła składowisko. W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 277 ust. 1 i art. 284 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska polegający na wskazaniu w decyzji rachunku Województwa Podlaskiego zamiast rachunku urzędu marszałkowskiego. Z art. 284 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika wprost, że podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Sąd nie podziela także zarzutu dotyczącego naruszenia art. 281 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. z 2012 r., poz. 749) poprzez bezprawne ustalenie opłaty za korzystanie ze środowiska przez skarżącą w drodze oszacowania. Wskazany art. 281 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi wprost, że do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Przywołany natomiast przez stronę art. 23 Ordynacji podatkowej znajduje się w Dziale III tej ustawy. Prawdą jest, że organ I instancji w swojej decyzji nie wymienił omawianego art. 23, ale w sposób opisowy go zastosował. Natomiast organ II instancji precyzyjnie już odniósł się do tego przepisu i bardzo szczegółowo uzasadnił konieczność jego zastosowania. Działanie organu II instancji w świetle art. 15 Kpa i art. 138 § 1 i 2 Kpa było jak najbardziej prawidłowe. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności rozpoznał on bowiem sprawę ponownie w pełnym zakresie. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać między innymi powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie prawne. Powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Dotyczy to przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Powoływanie zaś wszystkich przepisów, które miały zastosowanie w sprawie, byłoby zbytnim formalizmem (por. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 178). Dopiero powołanie w decyzji administracyjnej jedynie tytułu ustawy, bez wskazania określonego jej przepisu, nie może być uznane za określenie podstawy prawnej podjętej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 1983 r., sygn. akt I SA 954/83). Z przedstawionych względów, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba, aby w podstawie prawnej zaskarżonych decyzji umieszczać art. 23 Ordynacji podatkowej. Jako niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 281 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 53 § 1, art. 54 i art. 56 ustawy Ordynacja podatkowa, poprzez brak orzeczenia w decyzji w przedmiocie odsetek. Zgodnie z art. 53 § 3 Ordynacji podatkowej odsetki za zwłokę nalicza podatnik, płatnik, inkasent, następca prawny lub osoba trzecia odpowiadająca za zaległości podatkowe, z zastrzeżeniem art. 53a, art. 62 § 4, art. 55 § 5, art. 67 § 1 pkt 1 lub 2 i art. 76a § 1. Odsetki nalicza więc co do zasady podatnik, a zatem nawet w przypadku wydania decyzji określającej zobowiązanie podatkowe, odsetki te nie będą wynikać z jej treści (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 489/13). Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosło [...] sp. z o.o. w A. zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w związku z art. 134 § 1 Ppsa poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że naruszenie przepisów postępowania przez organy nie wywarło istotnego wpływu na wynik sprawy; - art. 141 § 4 Ppsa w związku z art. 153 Ppsa poprzez błędne wskazanie co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji, przez błędne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przed rozstrzygnięciem w sprawie ponoszenia przez skarżącą opłat podwyższonych za składowanie odpadów nie jest konieczne uprzednie stwierdzenie w drodze decyzji, przez organ właściwy do wydania pozwolenia, wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 193 ust. 3 w związku z art. 276 ust. 1 i art. 293 ust. I ustawy Prawo ochrony środowiska, pomimo iż w niniejszej sprawie Starosta Augustowski nie stwierdził w drodze decyzji wygaśnięcia uzyskanej przez Skarżącą decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie wyroku w tej części uzasadnienia, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny pomimo, iż uznał za zasadne zarzuty skarżącej, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. nil 6 Kpa, art. 7 Kpa, art. 9 kpa, art. 11 kpa, art. 77 Kpa oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa, sprowadzające się do kwestii braku wyjaśnienia przez organy, czy w 2007 r. spółka posiadała decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, jednakże w jego ocenie nie miało to istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, a co za tym idzie nie można tego naruszenia zakwalifikować jako wywierającego istotny wpływ na wynik sprawy, a także w tej części, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie wskazał, że przed rozstrzygnięciem w sprawie ponoszenia przez skarżącą opłat podwyższonych za składowanie odpadów nie jest konieczne uprzednie stwierdzenie w drodze decyzji, przez organ właściwy wydania pozwolenia, wygaśnięcia uzyskanej w 2003 r. decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej storna wskazała, że kwestia wyjaśnienia przez organy, czy skarżąca uzyskała decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w przedmiotowej sprawie ma kluczowe znaczenie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska - podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska, więc a contrario podmiot korzystający ze środowiska w przypadku uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska nie ponosi. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w związku z art. 153 Ppsa strona podniosła, że WSA w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku przyznał rację stronie skarżącej, że organy nie wyjaśniły i nie analizowały kwestii posiadania przez skarżącą decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, jednakże nie miało to istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Do czasu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów nie można mówić o korzystaniu bez pozwolenia czy innej decyzji, o której mowa w art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Dla wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji nie ma znaczenia, czy podmiot korzystający ze środowiska uprzednio wystąpił z wnioskiem o nowe pozwolenie. Nie można w szczególności zgodzić się ze wskazaniami WSA w Białymstoku zawartymi w części uzasadnienia wyroku, że przed rozstrzygnięciem w sprawie ponoszenia przez Skarżącą opłat podwyższonych za składowanie odpadów nie jest konieczne uprzednie stwierdzenie w drodze decyzji, przez organ właściwy do wydania pozwolenia, wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, który sprowadza się do niewłaściwego zastosowania art. 193 ust. 3 w związku z art. 276 ust. 1 i art. 293 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska będącego wynikiem błędnej wykładni tych przepisów przez bezpodstawne uznanie, że organ jest uprawniony do wydania decyzji o wymierzeniu opłaty z tytułu składowania odpadów bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji przed wydaniem decyzji o wygaśnięciu decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji istniejącego składowiska odpadów. Rozważając powyższe zagadnienie należy mieć na uwadze, że zgodnie z dyspozycją art. 285 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym miało miejsce korzystanie ze środowiska. Art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Z kolei art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w I i II półroczu 2008 r. i w I półroczu 2009 r. stanowił, że za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Należy podkreślić i nie jest to kwestionowane przez skarżącą, że do dnia 31 grudnia 2006 r. korzystała ona ze środowiska na mocy decyzji z dnia 3 stycznia 2003r., i że nie wystąpiła o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów na kolejny okres. W art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska ustalono, że pozwolenie wygasa po upływie czasu, na jaki zostało wydane. Natomiast w myśl ust. 3 wskazanego przepisu organ właściwy do wydania pozwolenia stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie pozwolenia, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 1. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie na gruncie art. 193 ustawy Prawo ochrony środowiska wskazuje się, iż decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji ma jedynie charakter deklaratoryjny. W tym miejscu w szczególności zwrócić należy uwagę na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11. W uzasadnieniu cytowanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że w odniesieniu do przyczyny wygaśnięcia decyzji - upływu terminu jej ważności - nie jest konieczne stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowej decyzji, ponieważ z samej jej treści wynika, iż po upływie oznaczonego terminu decyzja ta nie pozostaje już w obrocie prawnym. Trzeba mieć też na względzie okoliczność, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie wcześniej wydanej decyzji ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Potwierdza ona jedynie, że w wyniku wystąpienia wskazanych przesłanek decyzja przestała obowiązywać. Decyzja tego rodzaju wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa. Również w doktrynie wskazuje się, że decyzje wygaszające mają jedynie deklaratoryjny charakter, a zatem podmiot, któremu przyznano w decyzji określone uprawnienia, po wystąpieniu przesłanek uzasadniających wygaszenie decyzji nie powinien z nich korzystać. Jeżeli bowiem dojdzie do wygaszenia decyzji, a podmiot korzystał z wynikających z niej uprawnień w okresie po zaistnieniu podstaw do jej wygaszenia, to będą mogły być w stosunku do niego zastosowane sankcje, np. za korzystanie ze środowiska bez wymaganych decyzji (zob. K. Gruszecki, Komentarz do art.193 ustawy - Prawo ochrony środowiska, LEX 2016, także T Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, art.162 K.p.a., PiP 1992, z. 7, s. 42) Wobec powyższego niezasadne jest stanowisko skarżącej kasacyjnie, że do czasu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji należy przyjmować, iż strona posiadała ważną decyzję zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w rozumieniu art. 293 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji skoro zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska pozwolenie wygasa po upływie czasu, na jaki zostało wydane, to składowanie odpadów po tej dacie, bez wcześniejszego wystąpienia o nowe pozwolenie traktowane musi być jako składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska w rozumieniu art. 293 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Tym samym prawidłowo Sąd I instancji uznał, że brak wyjaśnienia przez organy, czy w 2007 r. spółka posiadała decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska, wobec nie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów i nie wystąpenia przez spółkę o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów na kolejny okres nie ma wpływu na wynik sprawy. Zauważyć należy, iż rozstrzygnięcie powyższego nie wymagałoby podjęcia przez organ jakichkolwiek działań, a ograniczyłoby się do zawarcia oceny prawa, którą wyraził Sąd I instancji i którą skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna została przeprowadzona w sprawie prawidłowo i nie doszło do naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 134 § 1 Ppsa. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w związku z art. 153 Ppsa polegający, w ocenie skarżącego, na błędnym wskazaniu co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji. Zarzut ten nie jest uzasadniony. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już, że art. 141 § 4 Ppsa określa jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia, zaś ewentualne merytoryczne wady argumentacji, mającej uzasadniać przyjęte stanowisko sądu, czy też wady wskazań co do dalszego postępowania, nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w tym ostatnim przypadku można mówić o naruszeniu art. 141 § 4 Ppsa (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., I GSK 1064/11, LEX nr 1331481). Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. Orzeczenie o sprostowaniu sentencji wyroku Sądu I instancji wydane zostało na podstawie art. 156 § 3 Ppsa.