II OSK 813/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 531/14 w sprawie ze skarg G. K. i Z. K. oraz A. M., E. M. i R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 531/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uwzględniając skargi G. K. i Z. K. oraz A. M., E. M. i R. T., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w G. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Dyrektor Biura Planowania Przestrzennego Miasta G., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz uchwały nr XXXVI 1/562/13 Rady Miasta Gdyni z dnia 23 stycznia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 5 lutego 2013 r., poz. 814), po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasta G., orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym polegającej na budowie kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, wodociągu, oświetlenia i utwardzenia nawierzchni jezdni, murów oporowych na terenie działek: [...] oraz na terenie działek nr [...] w rejonie ulic [...]. W uzasadnieniu wskazał, że ww. inwestycja będzie lokalizowana nie tylko na działkach wchodzących w skład pasa drogowego dróg publicznych, lecz również niestanowiących dróg publicznych. Ponadto wskazał, że To strona wnioskująca o wydanie decyzji określa zakres terytorialny i rzeczowy toczącego się postępowania administracyjnego, w którym to zakresie rozstrzyga organ prowadzący postępowanie, zaś organ załatwiający sprawę jest związany stanowiskiem inwestora i nie ma uprawnień kształtujących ten zakres, a jedynie stwierdza w decyzji czy w świetle powszechnie obowiązujących przepisów dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez wnioskodawcę terenie. Odwołania od ww. decyzji wnieśli: G. K. i Z. K., R. T., A. M. i E. M., K. T. i T. T., J. F. oraz T. R. i R. R.. Zaskarżoną decyzją SKO w G. utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawa, a jej uzasadnienie znajduje odzwierciedlenie w przekazanym materiale dowodowym. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56). Dalej Kolegium wyjaśniło, że decyzja organu I instancji odpowiada również wymaganiom ustalonym w art. 54 pkt 3 ww. ustawy, a mianowicie określa linie rozgraniczające teren inwestycji. Mapa, która stanowi integralną część przedmiotowej decyzji, wyznacza linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji. Organ I instancji, działając zgodnie z przepisem art. 53 ust. 1 ustawy, w sposób prawidłowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, zapewniając jednocześnie stronom możliwość zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ I instancji, oprócz wskazania zadań, elementów i celów planowanej przez inwestora inwestycji, ustosunkował się do prośby wniesionej w toku postępowania pierwszoinstancyjnego przez A. K. wyjaśniając, że to inwestor określa zakres terytorialny i rzeczowy toczącego się postępowania administracyjnego zaś organ prowadzący postępowanie w sprawie związany jest wnioskiem inwestora. Odnosząc się do zarzutów stron związanych z uciążliwościami wynikającymi z ewentualnej realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego, Kolegium wyjaśniło, że kwestie hałasu, kurzu oraz innych szczegółowych ustaleń odnoszących się do projektowania i realizacji zamierzenia inwestycyjnego, w tym dotyczące lokalizacji ogrodzeń, jezdni, chodników będą badane na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę uregulowanych przepisami ustawy – Prawo budowlane. Co do zarzutu J. F. w zakresie wycięcia drzew owocowych posadowionych na jego terenie organ odwoławczy wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że usunięcie z terenu nieruchomości drzew i krzewów, których wiek przekracza 10 lat może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez Prezydenta Miasta G. na wniosek posiadacza nieruchomości na mocy przepisów ustawy o ochronie przyrody. Zarzuty podnoszone przez strony odwołujące nie mają w ocenie organu odwoławczego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G. K. i Z. K. oraz A. M., E. M. i R. T., domagając się jej uchylenia. G. K. i Z. K. ponownie sprzeciwili się poszerzeniu drogi kosztem ich nieruchomości, wskazując przy tym, że istniejąca droga dojazdowa ma wystarczającą szerokość. Z kolei A. M., E. M. i R. T. zarzucili naruszenie przepisów Konstytucji, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując na bezzasadne pozbawienie prawa swobodnego dysponowania nieruchomością i ograniczenie sposobu jej wykorzystywania. Nadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania przy rozpatrywaniu sprawy. W odpowiedzi na skargi SKO w G. wniosło o ich oddalenie, ponownie przytaczając argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. skarga A. M., E. M. i R. T. została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze skargą G. K. i Z. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 531/14, uwzględniając skargę wskazał, że organy odwoławczy, rozpatrując przedmiotową sprawę, nie rozważył stopnia ingerencji w prawo własności przysługujące skarżącym do ich nieruchomości z uwzględnieniem charakteru decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynikającego zarówno z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), zwanej daje "u.g.n.", które to przepisy implikują także kwestie wywłaszczeniowe. W niniejszej sprawie planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego i dotyczy ustalenia linii rozgraniczających także na nieruchomościach stanowiących własność prywatną. Dotyczy planowanej inwestycji polegającej m.in. na budowie ciągu pieszo-jezdnego (por. wyrok NSA z 30 marca 2011 r., II OSK 2012/10). Taka okoliczność w kontekście wskazywanej argumentacji przez strony postępowania oznacza, że organ powinien wypowiedzieć się w zakresie wyważenia różnych grup interesów. Fakt, że organ nie może narzucić inwestorowi, w jakim konkretnie miejscu ma przebiegać inwestycja oraz, że to inwestor decyduje o jej kształcie, nie oznacza, że organ nie ma prawa, a nawet obowiązku ocenić, czy proponowany przez inwestora przebieg inwestycji jest uzasadniony, usprawiedliwiony zamierzonym celem i racjonalny, a przede wszystkim czy ogranicza bądź uniemożliwia korzystanie z nieruchomości należących do osób trzecich w optymalnym (najmniej uciążliwym w realiach danej sprawy) stopniu. Braki postępowania wyjaśniającego przez niewyjaśnienie powyższych kwestii oznaczają, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy ocenił sprzeciw skarżących wyłącznie z sposób formalny, nie próbując przeanalizować go z punktu widzenia zasadności lokalizacji inwestycji w szczególności zaś w zakresie drogi. W ten sposób zaś nie została wyjaśniona okoliczność, czy możliwe byłoby zrealizowanie inwestycji w granicach istniejących obecnie dróg. Należy bowiem zauważyć, że skarżący nie kwestionują inwestycji jako takiej i nie sprzeciwiają się jej co do zasady, natomiast dążą do jej lokalizacji w sposób, który nie ograniczałby wykonywania przez nich przysługującego im prawa własności w stosunku do ich nieruchomości. W wytycznych dla organu odwoławczego Sąd wskazał, że rzeczą organu będzie dokonanie oceny złożonego wniosku w kontekście zarzutów zawartych w odwołaniach, a także ustaleń co do zakresu wniosku złożonego w przedmiotowej sprawie. Organ powinien ocenę tę poprzedzić analizą zakresu przedmiotowego postępowania w porównaniu z zakresem postępowania zakończonego decyzją wydaną przez organ I instancji w dniu [...] marca 2014 r., a więc przed podjęciem zaskarżonej decyzji, celem rozważenia dopuszczalności uwzględnienia złożonego w sprawie wniosku, a szczególności wykluczenia możliwości wystąpienia przesłanki nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Jak bowiem wskazywali skarżący w skardze, jak i na rozprawie, powołując się na pismo Dyrektora Biura Planowania Przestrzennego Miasta G. z dnia 23 kwietnia 2014 r., wnioskodawca podzielił inwestycję objętą wnioskiem złożonym w sprawie i dla części tego zamierzenia w postaci budowy sieci kanalizacji uzyskał decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] marca 2014 r., zaś inwestycja drogowa ma zostać zrealizowana na podstawie specustawy drogowej. W związku z tym w pierwszej kolejności organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy o wyjaśnienie, czy tej sytuacji w ogóle podtrzymuje wniosek złożony w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło SKO w G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: - art. 54 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., wyrażające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego organy administracji publicznej na podstawie powyższych przepisów powinny w sprawie niniejszej poczynić ustalenia i rozstrzygać co do stopnia ingerencji planowanej inwestycji w prawo własności; - art. 1 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wyrażające się w przyjęciu, że rozstrzygając w sprawie objętej kontrolą Sądu I instancji orzekające organy powinny ocenić, czy proponowany przez inwestora przebieg inwestycji jest uzasadniony, usprawiedliwiony zamierzonym celem i racjonalny oraz czy ograniczy lub uniemożliwi korzystanie z nieruchomości osób trzecich w najmniej uciążliwy z możliwych sposobów; - art. 53 ust. 3 w zw. z art. 54 oraz art. 56 u.p.z.p., wyrażające się w przyjęciu, że stosując normę wyrażoną powyższymi przepisami organ administracji powinien badać czy ingerencja planowanej inwestycji w cudze prawo własności nie jest nadmierna i czy wynika z racjonalnego przebiegu inwestycji, a sama inwestycja podyktowana jest racjonalną potrzebą publiczną i będzie optymalnie obciążać prawa indywidualnych właścicieli; - art. 53 ust. 3 w zw. z art. 54 oraz art. 56 u.p.z.p., wyrażające się w przyjęciu, że stosując w sprawie niniejszej normę wyrażoną powyższymi przepisami organ administracji powinien konsultować z inwestorem alternatywną względem określonej we wniosku lokalizację inwestycji, analizując zasadność inwestycji w zaproponowanej lokalizacji oraz możliwe warianty alternatywne; - art. 7 K.p.a. w zw. z art. 56 oraz art. 52 ust. 1 u.p.z.p. wyrażającą się w przyjęciu, że niezależnie od kryteriów określonych przepisami odrębnymi, orzekające w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego organy powinny ocenić zasadność wniosku inwestora z perspektywy zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności z uwzględnieniem słusznego interesu stron. Zarzucono także błędną wykładnię: - art. 56 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wyrażającą się w przyjęciu przez Sąd, że treść decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego może być determinowana wypadkową analizowanych przez organ interesów publicznego i indywidualnego; - art. 54 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. wyrażającą się w przyjęciu, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego przesądza o konkretnym ulokowaniu inwestycji, a organ powinien badać parametry obiektów wchodzących w skład inwestycji i oceniać zarzuty stron w tym zakresie; - art. 54 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p., wyrażające się w przyjęciu, że ustalając lokalizację inwestycji celu publicznego organ powinien wykazać niezbędność realizacji inwestycji na określonym terenie. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na przypisaniu przez Sąd organowi II instancji istotnych naruszeń prawa procesowego sprowadzających się do braku ustaleń i uzasadnienia, co do kwestii, które w świetle norm prawa materialnego znajdujących w sprawie zastosowanie pozbawione były chociażby potencjalnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, co doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. M., E. M. i R. T. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Sąd I instancji prawidłowo wskazał jakie skutki prawne wiążą się z wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja taka bowiem przesądza o konkretnej lokalizacji inwestycji oraz umożliwia inwestorowi na złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji właśnie o określonym przebiegu. Taka decyzja stanowi zatem źródło ingerencji w prawo własności, w sytuacji gdy swoim zakresem obejmuje lokalizację inwestycji na nieruchomościach będących własnością osób trzecich. Taka możliwości prawna nie zwalnia jednak organu administracyjnego od konieczności zastosowania zasady proporcjonalności z uwagi na wystąpienie w konkretnej sprawie dwóch sprzecznych grup interesów, tj. publicznego i prywatnego. Wynika to z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., który wymaga aby w procesie planowania przestrzennego uwzględnione zostały m.in. prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego i w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Standardy demokratycznego państwa prawa, wynikające też z Konstytucji RP, którym zasadniczo odpowiadają także zasady ogóle Kodeksu postępowania administracyjnego, wymagają odniesienia się w decyzji administracyjnej do tych kwestii stosownie do treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., tym bardziej jeżeli odwołujące się strony postępowania właśnie wskazywały na wynikający w tej sprawie problem nadmiernej ingerencji w przysługujące im prawo własności do nieruchomości, na których lub w sąsiedztwie ma być zlokalizowana planowana inwestycja w zakresie infrastruktury technicznej i dróg publicznych. Mamy więc do czynienia z prawem własności, które podlega ochronie konstytucyjnej, a tylko na zasadzie wyjątku możliwa jest ingerencja w to prawo. Dlatego w tej sprawie konieczne są ustalenia, czy przedmiotowa lokalizacja inwestycji celu publicznego tylko przez ingerencję w prawo własności rzeczywiście ma służyć realizacji inwestycji celu publicznego, czy ewentualnie takiego samego skutku nie można zrealizować bez odpowiedniej ingerencji w prawo własności. W tej zaś sprawie nie organ odwoławczy nie wyjaśnił z jakich względów planowana inwestycja ma dotyczyć także nieruchomości osób trzecich, choć przede wszystkim planowana inwestycja obejmuje swoim zasięgiem działki oznaczone jako drogi, wchodzące w skład pasa drogowego ulic: [...] w G.. Wymaga to oceny, czy taka lokalizacja inwestycji celu publicznego może być uzasadniona osiągnięciem wyższego stopnia standardu z zakresie warunków bytowych mieszkańców oraz znaczącą poprawą bezpieczeństwa wszystkich użytkowników dróg (na co wskazywał organ I instancji). Określone działanie organu administracji publicznej w tym zakresie powinno wynikać ponadto z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Tego rodzaju sprawy, właśnie z uwagi na ich charakter prawny (szczególny) wymagają dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W związku z taką decyzją nie tyle przyszły inwestor będzie musiał uzyskać zgodę właściciela nieruchomości celem uzyskania pozwolenia na budowę, ile taka decyzja może prowadzić do skutku w postaci wywłaszczenia bądź ograniczenia prawa własności, stosownie do regulacji art. 112 ust. 1 i art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd właśnie w tym kontekście wymagana jest ocena, czy potrzeba realizacji inwestycji celu publicznego pozostaje w odpowiedniej proporcji do potencjalnych skutków wynikających z ingerencji w prawo własności osób trzecich (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2015 r., II OSK 1577/15). Wprawdzie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowią o tym wyraźnie, to taki obowiązek organu wynika systemowo z przepisów art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140, art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego, dotyczących ochrony własności i możliwości wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z uprawnień właścicielskich w powiązaniu z wymienionymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie chodzi przy tym o ustalanie alternatywnego przebiegu inwestycji, lecz ustalenie czy zaproponowany przez wnioskodawcę przebieg planowanej inwestycji spełnia wymogi w zakresie wyważenia sprzecznych grup interesów. To wnioskodawca decyduje jaka konkretnie ma być lokalizacja inwestycji celu publicznego, co nie wyłącza zbadania sprawy przez organ administracyjny w odniesieniu do uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym ewentualnej ingerencji w prawo własności. Nie można zatem dopatrzeć się aby Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, dokonał błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania wskazywanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.; art. 1 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.; art. 53 ust. 3 w zw. z art. 54 oraz art. 56 u.p.z.p.; art. 7 K.p.a. w zw. z art. 56 oraz art. 52 ust. 1 u.p.z.p.; art. 56 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p.; art. 54 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. Przepisy te wyznaczają bowiem konieczny do wyjaśnienia sprawy zakres postępowania wyjaśniającego, co też powinien uczynić organ odwoławczy w ramach wskazanych przez Sąd I instancji przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Z tego też względu nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.