II OSK 844/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz sędzia NSA Grażyna Radzicka Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1465/07 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1465/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r., zn. [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 1990 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa Budowy Domów Jednorodzinnych "[...]" uzyskała pozwolenie na budowę zabudowy szeregowej mieszkaniowej jedenastosegmentowej z garażami w Olsztynie przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 1995 r. wstrzymano roboty budowlane przy budowie domu jednorodzinnego przy ul. [...] w Olsztynie, ponieważ Spółdzielnia odstąpiła od rozwiązań przewidzianych projektem. Decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. Prezydent Olsztyna zobowiązał inwestora do dostarczenia opinii kominiarskiej dotyczącej szczelności przewodów kominowych, orzeczenia technicznego dotyczącego wykonanej niezgodnie z projektem ściany przylegającej do sąsiada od strony Pl. [...], orzeczenia określającego wpływ różnicy poziomów połaci dachowych między szeregowcem i budynkiem sąsiada na ciąg przewodów kominowych w budynku przy Pl. [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 1996 r. Prezydent Olsztyna po stwierdzeniu niezgodności realizacji segmentu szeregowca przy ul. [...] w Olsztynie (segment skrajny przylegający do budynku przy Pl. [...]) z zatwierdzoną dokumentacją techniczną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał: 1) rozbiórkę ściany kominowej przylegającej do ściany sąsiada (Pl. [...]) oraz wykonanie jej wg zatwierdzonej dokumentacji w terminie do [...] czerwca 1996 r., 2) rozbiórkę klatki schodowej i wykonanie jej zgodnie z dokumentacją w terminie do [...] czerwca 1996 r., 3) wykonanie odprowadzenia wód opadowych z połaci dachowych w terminie do dnia 30 stycznia 1996 r. Wojewoda Olsztyński decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r. po rozpatrzeniu odwołania J. S. od powyższej decyzji oraz odwołania Prezesa Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej Budownictwa Jednorodzinnego "[...]" S. R. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] stycznia 1996 r. W dniu 5 grudnia 2002 r. J. S. złożył do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Olsztyńskiego z dnia [...] kwietnia 1996 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., zn. [...] po rozpatrzeniu wniosku o wznowienie postępowania, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Wojewody Olsztyńskiego znak: [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006 r. uchylił decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. odmawiającą, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji Wojewody Olsztyńskiego z dnia [...] kwietnia 1996 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ został zatem zobowiązany do uwzględnienia wskazówek zawartych decyzji z dnia [...] marca 2006 r. Organ uwzględnił także zalecenia wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 646/03. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził analizę materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie i nie stwierdził faktu zaistnienia przesłanki wznowieniowej. Strona skarżąca jako przesłankę wznowieniową podała art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. gdyż dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Strona tych okoliczności nie udowodniła, a przesłanka ta nie znalazła również potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. S. od ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r., decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżaną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że występując z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewody Olsztyńskiego z dnia [...] kwietnia 1996 r., J. S. podniósł, iż "okoliczności, na których oparto postępowanie okazały się fałszywe". Jako przesłankę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Olsztyńskiego z dnia [...] kwietnia 1996 r., wnioskodawca wskazał art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, wznowienie postępowania na jego podstawie ograniczone jest łącznym wystąpieniem następujących warunków: w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu; sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Zdaniem organu za taki dowód nie można uznać kopii postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej Olsztyn-Południe w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2003 r., sygn. akt [...] o umorzeniu dochodzenia "w sprawie przekroczenia uprawnień przez urzędników Urzędu Miejskiego w Olsztynie oraz urzędników Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego polegającego na przeprowadzeniu w okresie od stycznia 1995 r. do kwietnia 1996 r. postępowania odnośnie przywrócenia budynku przy ul. [...] 2 w Olsztynie do stanu zgodnego z prawem przy braku niezbędnej dokumentacji w postaci min. dokumentacji technicznej wzmiankowanego budynku". Co prawda umorzenie dochodzenia miało miejsce z powodu przedawnienia karalności, jednakże treść wskazanego postanowienia nie potwierdza jednoznacznie zaistnienia zarzucanego czynu, tj. nie przesądza, że sfałszowanie dowodu miało miejsce. J. S. wniósł na decyzje z dnia [...] lipca 2007 r. skargę do sądu administracyjnego zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 art. 9 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organy postępowania w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 2 i § 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, bowiem organy wydały orzeczenie pomimo braku dokumentacji technicznej oraz planu sytuacyjnego. Skarżący podniósł również, iż organ nie jest związany podstawą wznowienia wskazaną we wniosku i powinien przeprowadzić postępowanie uwzględniając wszystkie podstawy wznowieniowe określone w przepisach. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę nie dopatrzył się uchybień w działaniach organów orzekających we wznowionym postępowaniu. Sąd podzielił zasadność stanowiska, iż brak było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody Olsztyńskiego z dnia [...] kwietnia 1996 r. w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W razie zaistnienia tej przesłanki, konieczne jest dla wznowienia postępowania, uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ. W niniejszej sprawie skarżący podał, iż podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania winno być postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej Olsztyn – Południe w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2003 r., sygn. akt [...], o umorzeniu dochodzenia. Postanowienie to, jak zasadnie podniósł organ odwoławczy, nie stwierdzało, iż sfałszowanie dowodu miało miejsce, gdyż odnosiło się do czynów określonych w art. 231 § 1 k.k., a dotyczących przekroczenia swoich uprawnień lub nie dopełnienia obowiązków przez funkcjonariusza publicznego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że nie można było stwierdzić, iż przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia rzeczywiście wystąpiła, tym samym brak było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody Olsztyńskiego. Sąd wskazał ponadto, że bezzasadne są twierdzenia skarżącego, iż organy administracji powinny przeprowadzić postępowanie wznowieniowe uwzględniając wszystkie przesłanki określone w art. 145 § 1 k.p.a. Skarżący w swoim wniosku jednoznacznie wskazywał przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby skarżący modyfikował swoje żądanie zawarte we wniosku o wznowienie postępowania. Sąd podkreślił także, iż brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 2 i 3 k.p.a. Określone w powołanych przepisach wyjątki od zasady, że okoliczności wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. winny być stwierdzone orzeczeniem Sądu lub innego organu, mogą mieć miejsce jedynie wówczas, gdy wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego lub też gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Takie okoliczności w przedmiotowej sprawie nie występowały. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. S. zarzucił naruszenie przepisów art. 6, 7, 77 § 1, art. 80 i 105 § 1 k.p.a. oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w związku z pominięciem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 2037/06. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w związku z niewykonalnością decyzji ostatecznej Wojewody Olsztyńskiego z dnia [...] kwietnia 1996 r. – art. 16 § 1 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wyżej wymienione naruszenia prawa materialnego miały istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że wszczęcie postępowania wznowieniowego było niedozwolone z mocy prawa, zaś wniosek z dnia 5 grudnia był bezprzedmiotowy z chwilą złożenia. Okoliczność prawna wskazana w wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. została w sposób celowy pominięta z naruszeniem art. 170 p.p.s.a. Oddalenie skargi otwiera nielegalna drogę do wznowienia kolejnych postępowań wznowieniowych o inne przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. lub § 2 i 3, zmierzając bezprawnie do celowej przewlekłości. Brak strony uprawnionej postępowania, oraz przedmiotu postępowania stwarza sytuację, iż niedopuszczalne jest wzruszenie decyzji wojewody Olsztyńskiego z dnia [...] kwietnia 1996 r. po 28 lutego 1997 r. w trybach nadzwyczajnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna jako pismo procesowe o szczególnym charakterze powinno spełniać określone wymogi ustawowe, wyszczególnione w art. 176, 174 i 175 p.p.s.a. Podstawy skargi kasacyjnej muszą odnosić się do przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które naruszył Sąd stosując je przy wydaniu zaskarżanego orzeczenia, bądź powinien stosować (art. 174 p.p.s.a.). Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera żadnych prawidłowo sformułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Samo bowiem powołanie w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bez związku ich z odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie odpowiada podstawie zaskarżenia, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu powyższego przepisu, odnosi się do naruszenia przepisów postępowania, w oparciu o które orzeka wojewódzki sąd administracyjny a więc przepisów wcześniej powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie których rozstrzygają sprawy organy administracji publicznej. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczenia Sądu administracyjnego I instancji, a nie środkiem zaskarżenia orzeczenia organu administracji publicznej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W związku z tym zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu, a nie przeciwko decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 11 stycznia 2006 r. II FSK 104/05, OSP 2007, z. 1, poz. 7; wyrok NSA z 25 kwietnia 2005 r. I GSK 200/05, "Rzeczpospolita" 2005, nr 101, s. C2; wyrok NSA z 6 kwietnia 2005 r. OSK 1277/04, niepubl.; wyrok NSA z 3 marca 2004 r. OSK 1551/04, niepubl.). Ponadto w skardze kasacyjnej powołano przepisy art. 186 i 170 p.p.s.a., które nie mają w tej sprawie żadnego zastosowania. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 207 r. sygn. akt II OSK 2037/06 został wydany w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem nie miał żadnego związku z decyzjami wydanymi w postępowaniu wznowieniowym, w drodze którego kwestionowano decyzję Wojewody Olsztyńskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. Przedmiot postępowania sądowego wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego, w którym została wydana zaskarżana do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzja lub postanowienie, gdyż Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., orzeka w granicach danej sprawy, na co trafnie zwrócono uwagę również w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku (s. 7). W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej autor jej, przedstawia poglądy nie znajdujące żadnego uzasadnienia w materiałach sprawy, ani też nie poparte żadnymi odniesieniami do konkretnych przepisów obowiązującego prawa a poza tym, nie dotyczące tej konkretnej sprawy, której powinna dotyczyć skarga kasacyjna. Zgodnie z art. 175 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna być sporządzana przez adwokata lub radcę prawnego w celu zapewnienia temu pismu odpowiedniego poziomu merytorycznego, opartego na głębokiej wiedzy prawniczej i znajomości przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2006, s. 376). Niestety rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wszystkich wymagań, chociaż została podpisana przez radcę prawnego a więc osobę uprawnioną w myśl art. 175 § 1 p.p.s.a. do sporządzenia skargi kasacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.