II OSK 851/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Iwona Tomaszewska (spr.) Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1619/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1619/09, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu zgłoszenia dokonanego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, wniósł sprzeciw do zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie urządzenia reklamowego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe należy zaliczyć do kategorii budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na których wzniesienie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Urządzenie to stanowi tablica reklamowa typu S-18 o wymiarze powierzchni ekspozycji 6,00 x 3,00 m (18m2), 6,36 x 3,36 m (z ramami ozdobnymi), umieszczona na fundamencie żelbetowym. Konstrukcja nośnika reklamowego składa się z kilku elementów, stanowiących całość techniczno-użytkową, tj. fundamentu żelbetowego prefabrykowanego, trzonu nośnego, konstrukcji wsporczej tablicy oraz pomostów obsługowych. Do konstrukcji tej zostaną zamocowane tablice reklamowe wraz z osprzętem oświetleniowym. Wysokość nośnika reklamowego wraz z tablicą wynosi ok. 8 m. Projektowana konstrukcja wsporcza jest konstrukcją przestrzenną stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość mogącą funkcjonować samodzielnie, odpowiada zatem ogólnym cechom budowli. W ocenie organu zakres robót objętych zgłoszeniem wykracza poza dyspozycję art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawo budowlane. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w niniejszym przypadku konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zauważył, że jak wynika z dołączonego do zgłoszenia projektu, na przedmiotową inwestycję składają się: tablica reklamowa o wymiarach 6,36 m x 3,36 m, żelbetonowa podstawa z elementu prefabrykowanego o wymiarach 3,6 m x 2,0 m oraz słup z rury stalowej. Całkowita wysokość planowanego urządzenia reklamowego wynosi ok. 8 m. Powyższe wymiary oraz obecność fundamentu uzasadniają uznanie przedmiotowej inwestycji za urządzenie trwale związane z gruntem. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie w skardze od powyższej decyzji podniosła, że o tym czy urządzenie reklamowe jest związane trwale z gruntem decyduje rozwiązanie techniczne a nie jego wielkość, dlatego też stwierdzenie konieczności trwałego związania z gruntem powinno nastąpić na podstawie dowodu z opinii technicznej. Urządzenie reklamowe będące przedmiotem postępowania związane jest z gruntem jedynie w wyniku oddziaływania sił grawitacji, a tego rodzaju związania nie można uznać za trwałe, gdyż wówczas nie istniałyby w ogóle obiekty nietrwale powiązane z gruntem w strefie oddziaływania sił przyrody. Ponadto, przedmiotowe urządzenie reklamowe nie jest trwale związane z gruntem z uwagi na brak takiego technicznego powiązania, a więc zastosowanie do niego ma art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1619/09, oddalając skargę, podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych został zaakceptowany i przyjęty pogląd, zgodnie z którym można mówić o co najmniej dwóch rodzajach reklam i urządzeń reklamowych, z czym wiąże się obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub konieczność dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Do pierwszej grupy należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, jako że są to obiekty budowlane nie wymienione w art. 29-31 Prawa budowlanego i na co wskazuje art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Do drugiej grupy wymagającej jedynie zgłoszenia zalicza się tablice i urządzenia reklamowe instalowane na obiektach budowlanych, jak również te wolnostojące, ale niezwiązane trwale z gruntem - art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 września 2009r. sygn. akt II OSK 1361/08; z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 2[...] sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1293/08). Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż wolnostojący nośnik reklamowy stanowi tablica reklamowa o wym. 6,36 m x 3,36 m oraz słup wsporczy, posadowiony na żelbetowej podstawie o wymiarach 3,6m x 2,0 m. Całkowita wysokość planowanego urządzenia reklamowego wynosi ok. 8 m. W ocenie Sądu I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy i wskazanego wyżej orzecznictwa sądowego nie może budzić wątpliwości to, że realizacja przedmiotowego nośnika reklamowego wymagała pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 811/08 stwierdził, że regulacja zawarta w art. 29 Prawa budowlanego stanowi wyjątek od zasady zamieszczonej w ust. 1 art. 28 Prawa budowlanego. Wyjątków od zasady nie można interpretować w drodze wykładni rozszerzającej, a to prowadzi do wniosku, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 nie ma zastosowania do wolnostojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Zdaniem Sądu organ I instancji prawidłowo wniósł sprzeciw, bowiem z samego faktu, że nie znajduje tu zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6, wynika konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Parametry zgłoszonego urządzenia reklamowego i jego konstrukcja opisana w projekcie budowlanym wskazuje jednoznacznie, że zamiar budowy dotyczy wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego. W myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego do budowli zalicza się "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe". Przedmiotowe urządzenie reklamowe o ww. parametrach, wynikających z załączonego projektu budowlanego, jest niewątpliwie urządzeniem określonym w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, do którego odnoszą się też wymogi art. 5 ust. 1. W przypadku zgłoszonej inwestycji nie ma zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 jako dotyczący instalowania urządzeń reklamowych na istniejących obiektach, bowiem instalowaniem nie można określać budowy samodzielnej budowli na fundamencie. W przedmiotowej sprawie wymagane jest pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono niewłaściwe uznanie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego oraz uznanie, poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i w związku z powyższym konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotowe urządzenie reklamowe nie posiada w ogóle fundamentu, a jedynie betonową podstawę w kształcie donicy. Organy jak i Sąd nie ustaliły, czy przedmiotowe urządzenie reklamowe, będzie dotykało gruntu. Z treści zgłoszenia wynika, że urządzenie zostanie zainstalowane w miejscu już w sposób odpowiednio przygotowanym i utwardzonym (betonie, asfalcie lub bezpośrednio na gruncie). Organy, jak i Sąd nie ustaliły jak na tak przygotowanym podłożu będzie instalowane urządzenie reklamowe, a może instalacja nastąpi na obiekcie budowlanym – chodniku, parkingu czy planu utwardzonym. Przedmiotem zgłoszenia jest wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzenia reklamowego, składającego się z trzech części: podstawy, słupa nośnego i tablicy ekspozycyjnej, łączonych za pomocą śrub. Instalacja ma odbywać się za pomocą dźwigu. W ocenie autora skargi kasacyjnej, istotą problemu jest ustalenie czy mamy do czynienia z budową czy też z instalacją, a zatem czy wymagane jest pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenie. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia instalacji, a definicja budowy, też nie daje jednoznacznej odpowiedzi czym wykonywanie robót budowlanych polegających na budowie różni się od wykonywania robót budowlanych polegających na instalacji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej budowa niewątpliwie jest procesem polegającym na prowadzeniu robót budowlanych mających na celu wybudowania obiektu budowlanego – w przedmiotowej sprawie budowli – urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast instalacja jest procesem polegającym na prowadzeniu robót budowlanych mających na celu powstania urządzenia reklamowego nie będącego budowlą, a więc urządzenia nie związanego w sposób trwały z gruntem. Zestawienie tych dwóch rodzajów robót koniecznych do wykonania wskazuje na fakt, że w odniesieniu do urządzeń reklamowych różnica polega na tym, że w procesie budowy muszą być wykonane roboty budowlane polegające na doprowadzeniu do trwałego związania urządzenia reklamowego z gruntem. Natomiast przy instalacji nie występuje wykonywanie robót budowlanych mających na celu trwałe związanie urządzenia reklamowego z gruntem. Powyższe oznacza, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, "że budowa urządzenia reklamowego polega na wykonaniu robót budowlanych, których część z tych robót ma na celu doprowadzenie do trwałego połączenia urządzenia reklamowego z gruntem, prac polegających na zespoleniu urządzenia reklamowego z gruntem, aby stanowiły jedną całość". Nie jest zatem prawdziwy pogląd, że o stałym związaniu z gruntem nie decyduje metoda oraz sposób związania z gruntem, ale obciążeniowe działanie stopy fundamentowej. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że obciążeniowe działanie stopy fundamentowej wynika z działania na tą stopę siły grawitacji, a z analizy przepisów wynika, że trwałe związanie z gruntem, ma powstawać w wyniku wykonywania robót budowlanych (gdyż ten element, ten zakres robót budowlanych różni budowę od instalacji). Działanie siły grawitacji nie jest wykonaniem robót budowlanych. Treść art. 28 Prawa budowlanego oraz art. 29 tego prawa wskazują, że istnieje różnica w zakresie i charakterze robót budowlanych prowadzonych przy budowie i przy instalacji. Te same czynności nie mogą być kwalifikowane raz tak raz inaczej, tylko z uwagi na miejsce ustawienia urządzenia reklamowego (obiekt budowlany lub grunt), gdyż przepisy prawa nie formułują takiego rozróżnienia. Co oznacza, że nie waga urządzenia reklamowego decyduje o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, ale zakres i charakter wykonanych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do trwałego związania z gruntem. O tym, czy dany obiekt jest trwale związany (zespolony) z gruntem, nie decyduje jego wielkość czy też gabaryty, stabilność i trwałość posadowienia, ale jedynie sposób związania (zespolenia) z gruntem. Ustawodawca dopuszcza możliwość nietrwałego związania z gruntem obiektów wymienionych w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, obiekty te są po prostu ustawione na gruncie, czy też innym obiekcie budowlanym (jak parking, chodnik itp.) i masa tych obiektów, z uwagi na istnienie siły grawitacji pozwala na przeciwstawienie się czynnikom atmosferycznym, nie powodując jego przesunięcia czy przewrócenia tak, jak to ma miejsce w odniesieniu do urządzeń reklamowych ustawionych na przestawnej podstawie. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej P.p.s.a.), Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 P.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny bada skargę kasacyjną w granicach podniesionych w niej zarzutów, zatem jeżeli w skardze kasacyjnej podniesiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego, to związanie zarzutami skargi kasacyjnej wyraża się również w tym, że Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek traktować wynikające z wyroku Sądu I instancji ustalenia faktyczne, których dokonano w decyzji ostatecznej, za bezsporne. W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego i jak można wnosić z uzasadnienia skargi, jej autor zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 3 pkt 3 oraz art. 29 ust.2 pkt 6, gdyż w sprawie, jego zdaniem, powinien mieć zastosowanie przepis art. 30 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przedmiotowe urządzenie reklamowe nie jest trwale związane z gruntem, a więc nie jest wolnostojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym zaliczonym do budowli, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Stawiany skargą kasacyjną zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wskazać trzeba, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), kwestie urządzeń reklamowych regulują w art. 3 pkt 3 i art. 29 ust.2 pkt 6. W świetle tych przepisów można wyróżnić dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawo budowlane "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, gdyż ich budowa nie została wymieniona jako niewymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust.1 cytowanej ustawy. Do drugiej grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust.2 pkt 6 w związku z art. 30 ust.1 pkt 2 tej ustawy, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 3 września 2009r., sygn. akt II OSK 1331/08, zgodnie z którym użycie zwrotu "instalacja" w kontekście art. 29 ust.2 pkt 6, 14 i 15 Prawa budowlanego wskazuje, i odnosi się on do robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych. Kwalifikacja prawna tego z jakim rodzajem (typem urządzeń reklamowych mamy do czynienia w danej sprawie, należy do organu architektoniczno-budowlanego, który jest właściwy do wydania pozwolenia na budowę, jak i do wniesienia sprzeciwu. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ma więc włącznie zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Z faktu, że przedmiotowe urządzenie reklamowe składa się z trzech elementów: podstawy, słupa nośnego i tablicy ekspozycyjnej, łączonych za pomocą śrub i montowanych ze sobą w jedną całość za pomocą dźwigu, nie wynika jeszcze, że niniejszy obiekt jest urządzeniem reklamowym, do którego odnosi się art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Należy mieć na względzie, że żaden z przepisów Prawa budowlanego nie uzależnia kwalifikacji obiektu od metody, techniki i technologii jego wykonania. Z treści art. 3 pkt 5 i art. 29 ust.1 pkt 12 Prawa budowlanego dotyczących tymczasowych obiektów budowlanych, jak i treści art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że ustawodawca używa określenia trwale związany z gruntem lub niepołączony z gruntem w tych przypadkach, gdy chce rozróżnić dwa obiekty budowlane - budynek i tymczasowy obiekt budowlany, które podlegają odmiennym rygorom prawnym. Jeżeli ustawodawca w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wśród budowli wymienia wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, a w art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy mówi o instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, to znaczy, że chodzi tu o dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Podkreślenia wymaga, że jak wypowiedział się już NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 1999r. sygn. akt II SA/1617/98 (Lex nr 46756), dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest bowiem czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, uniemożliwiając jej przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych wiatrach. Z opisu technicznego przedmiotowego urządzenia reklamowego wynika, że wolnostojący nośnik reklamowy stanowi tablica reklamowa wymiarach 6,36 m x 3,36 m oraz słup wsporczy posadowiony na żelbetowej podstawie o wymiarach 3,6 m x 2,0 m. Całkowita wysokość planowanego urządzenia reklamowego wynosi 8 m. W konsekwencji powyższych rozważań nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowy obiekt jest konstrukcją stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość, odpowiadającą cechom budowli w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że tego typu urządzenie reklamowe stanowi wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie budowlane, do którego nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Mają powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.