II OSK 907/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Zakopane od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1361/23 w sprawie ze skargi K.C.1 i K.C.2 na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 25 lipca 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej budynku do gminnej ewidencji zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Zakopane na rzecz K.C.1 i K.C.2 solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1361/23, stwierdził bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 25 lipca 2011 r. polegającej na włączeniu karty adresowej budynku przy ul. [...] w [...] do gminnej ewidencji zabytków. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz Miasta Zakopane (dalej także: organ) w dniu 14 lutego 2011 r. wydał zarządzenie w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane (dalej również: GEZ), którego załącznik nr 1 zawierał wykaz obiektów ujętych w GEZ w formie zbioru kart adresowych. W wykazie tym został ujęty budynek położony przy ul. [...] w [...]. Pierwsza karta adresowa tego zabytku została opracowana 25 lipca 2011 r., czyli już po wydaniu wspomnianego zarządzenia. W latach 2014–2023 organ wydał kolejnych dziesięć zarządzeń w sprawie zmiany lub aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane, w tym zarządzenie nr 125/2021 z dnia 7 czerwca 2021 r. W dniu 24 listopada 2018 r. do GEZ została włączona kolejna karta adresowa zabytku przy ul. [...] w [...]. Pismem z 29 kwietnia 2021 r. K.C.1 i K.C.2 (dalej: strona) wystąpili do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wykreślenie wspomnianego budynku z GEZ ze względu na jego zły stan techniczny skutkujący utratą wartości zabytkowych. W dniu 15 czerwca 2021 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał negatywną opinię w tym zakresie. Pismem z 19 września 2023 r. strona wezwała Burmistrza Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na bezpodstawnym włączeniu karty ewidencyjnej budynku położonego przy ul. [...] w [...] do GEZ na podstawie zarządzenia z 7 czerwca 2021 r. Wnieśli oni o wyłączenie wspomnianego budynku z Gminnej Ewidencji Budynków Miasta Zakopane. W odpowiedzi organ wskazał, że budynek przy ul. [...] w [...] jest typowym przedstawicielem zabudowy miasta Zakopane lat 80–90 XIX w. zachowanym w oryginalnej formie i substancji. Posiada istotne walory artystyczne, przejawiające się poprzez jego proporcje, formę, bryłę i oszczędny detal architektoniczny. Jest on także mocno osadzony w przestrzeni i układzie urbanistycznym tej części miasta, w której zachowała się zabytkowa, historyczna zabudowa, podlegająca ochronie konserwatorskiej, mająca znaczenie dla historii miasta i etapów jego rozwoju. Pismem z 20 września 2023 r. strona złożyła do WSA w Krakowie skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane z 7 czerwca 2021 r. w przedmiocie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane w zakresie dotyczącym włączenia karty adresowej budynku położonego przy ul. [...] w [...] do GEZ. Wnieśli oni o jego uchylenie we wskazanym zakresie oraz wyłączenie ze zbioru GEZ karty adresowej wspomnianego budynku. Sąd pierwszej instancji przyjął, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest czynność Burmistrza Miasta Zakopane z 25 lipca 2011 r. polegająca na włączeniu do GEZ karty adresowej budynku położonego przy ul. [...] w [...]. Z uwagi na fakt, że czynność ta została dokonana przed 2017 rokiem, w sprawie miały zastosowanie przepisy dotyczące dopuszczalności skargi w ich brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zdaniem WSA w Krakowie strona dopełniła wszystkich wymogów określonych w tych przepisach, a co za tym idzie nie zaistniała żadna przeszkoda uniemożliwiająca merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta Zakopane Sąd pierwszej instancji podkreślił lakoniczność informacji zawartych w karcie adresowej wspomnianego budynku. Nie pozwalała ona bowiem na ustalenie, czy obiekt położony przy ul. [...] w [...] charakteryzuje się cechami uzasadniającymi objęcie go formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Skargę kasacyjną złożył Burmistrz Miasta Zakopane zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono w niej zarzuty: I. naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej: ustawa o ochronie zabytków) oraz § 18 i § 18 b rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661; dalej: rozporządzenie Ministra w sprawie prowadzenia rejestru zabytków) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że: a) budynek położony przy ul. [...] nie spełniał warunków ustawowych pozwalających na uznanie go za zabytek, b) przepisy wymagały, aby karta adresowa budynku odzwierciedlała w szczegółowy sposób charakter zabytkowy budynku II. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym), w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., polegające na błędnym uznaniu, że nie było podstaw do odrzucenia skargi mimo braku wezwania organu przez stronę do usunięcia naruszenia prawa oraz niedochowania przez nią terminu na to wezwanie. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie albo oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jej rzecz solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zrzekła się także rozprawy i wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu. 2. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że przedmiotem skargi strony była czynność Burmistrza Miasta Zakopane z 25 lipca 2011 r. polegająca na włączeniu do GEZ karty adresowej budynku przy ul. [...] w [...], a nie zarządzenia tego organu z 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia GEZ lub z 7 czerwca 2021 r. w przedmiocie jej aktualizacji. Zgodnie bowiem z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych działania organu podjęte na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 ustawy o ochronie zabytków należy uznać za tzw. inne czynności organu administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (m.in. orzeczenia NSA z: 12 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1621/24; 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1166/21; 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1952/22; 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OZ 335/22). Do oceny warunków dopuszczalności skargi na wspomnianą czynność Burmistrza Miasta Zakopane zastosowanie miały zatem przepisy art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. w ich brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie z tym ostatnim przed wniesieniem skargi na czynność organu do sądu administracyjnego należy wezwać ten organ do usunięcia naruszenia prawa w terminie czternastu dni od dnia, w którym strona dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o jej podjęciu. W przypadku uchybienia temu terminowi sąd, po wniesieniu skargi, może jednak ją rozpoznać, jeżeli uzna, że uchybienie to nastąpiło bez winy strony. W rozpoznawanej sprawie strona niewątpliwie przekroczyła termin, o którym mowa w cytowanym przepisie. O podjęciu skarżonej czynności mogła bowiem dowiedzieć się najpóźniej 29 kwietnia 2021 r. (pismo strony do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wykreślenie budynku przy ul. [...] w [...] z GEZ), natomiast wezwała Burmistrza Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia prawa dopiero 19 września 2023 r. WSA w Krakowie błędnie zatem pominął przy ocenie warunków dopuszczalności skargi treść art. 52 § 3 p.p.s.a. oraz ewentualne skutki niedochowania określonego w nim terminu. Mimo tego uchybienia słusznie przyjął on, że skarga zasługiwała na merytoryczne rozpoznanie (str. 7 uzasadnienia). W sprawie zaistniały bowiem okoliczności mogące wskazywać na brak winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem powinna mieć zastosowanie norma wynikająca z art. 52 § 3 p.p.s.a. zdanie drugie. Działania podejmowane przez organ mogły wywołać u strony uzasadnione wątpliwości co do sposobu i terminu podjęcia czynności włączenia do GEZ karty adresowej budynku położonego przy ul. [...] w [...]. Wydane przez Burmistrza Miasta Zakopane zarządzenie z 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia GEZ uwzględniało w załączniku będącym wykazem obiektów ujętych w ewidencji budynek przy ul. [...] w [...]. Mimo, że wykaz ten powinien być prowadzony w formie zbioru kart adresowych zabytków, w dniu wydania wspomnianego zarządzenia nie mógł on zawierać karty adresowej budynku przy ul. [...] w [...]. Została ona bowiem opracowana dopiero 25 lipca 2011 r., a zatem pięć miesięcy po wydaniu zarządzenia Burmistrza Miasta Zakopane ujmującego ten budynek w GEZ. Należy podkreślić, że to właśnie karta adresowa zabytku jest dokumentem pozwalającym na pełną ocenę, czy, kiedy oraz dlaczego doszło do podjęcia przez organ czynności włączenia nieruchomości do GEZ. Dodatkowo organ w kolejnych latach wydał aż dziesięć zarządzeń w sprawie aktualizacji bądź zmiany GEZ każdorazowo ujmując w niej wspomniany budynek. Wątpliwości co do sposobu i terminu ujęcia budynku położonego przy ul. [...] w [...] miała, jak się wydaje, nie tylko strona, lecz także sam organ. W odpowiedzi na pismo strony w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyłączenie z GEZ oraz usunięcie ze zbioru kart adresowych zabytkowego budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] organ poinformował stronę alternatywnie o terminach przysługujących jej środków zaskarżenia. Uzależnił on możliwe do podjęcia przez stronę działania od tego, czy skarżoną czynność, polegającą na włączeniu karty adresowej budynku, uzna się za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czy też za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W przypadku tego ostatniego nie miał natomiast zastosowania 14-dniowy termin na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego (art. 52 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie). Z tych względów należy przyjąć, że uchybienie terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło bez winy skarżącego. Nie zostały zatem naruszone art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a., ponieważ, mimo częściowo błędnego uzasadnienia Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że brak było przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy. Artykuł 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie miał w sprawie zastosowania. 3. Nie może odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków oraz § 18 i § 18 b rozporządzenia Ministra w sprawie prowadzenia rejestru zabytków. Należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18), stwierdził, iż przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wyjaśnił, że osłabienie ochrony własności poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Nadrzędne cele, jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają bowiem ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które byłyby sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Zdaniem Trybunału niedopuszczalna jest sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się o zamiarze wpisania jej przez organ do GEZ, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym ani zakwestionowania działań podejmowanych przez organ. Trybunał podkreślił, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie powinno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach. Przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków został zatem uznany za niekonstytucyjny w zakresie określonym przez Trybunał, a jego niekonstytucyjne rozumienie zostało usunięte z systemu prawnego. Zgodnie zaś z normą wynikającą z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego ulega uwzględnieniu (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, a także R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, Rozdział II. 1.). W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta Zakopane, dokonując czynności ujęcia budynku przy ul. [...] w [...], nie zapewnił czynnego udziału właścicieli tego obiektu w postępowaniu. Nie mogli oni kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, składać wniosków dowodowych, czy też zająć stanowiska w kwestii ograniczenia przez organ ich prawa własności. Ze względu na zaistniałe uchybienia procesowe dotyczące postępowania w przedmiocie ujęcia nieruchomości w GEZ nie stanowi zatem przedmiotu oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzenie istnienia walorów zabytkowych obiektu na tym etapie postępowania (por. m.in. wyroki NSA z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2272/23; 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1771/22; 5 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 94/22). 4. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a.