II OSK 984/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 705/10 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 705/10, po rozpoznaniu skargi J. K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] i stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., w oparciu o przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta B. z dnia [...] lipca 2010 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z handlem i usługami, z garażem podziemnym oraz murem oporowym od strony południowo – wschodniej, na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...], [...], [...], [...], [...] oraz na części działek oznaczonych nr ew. [...], [...], położonych w B. przy ul. [...], wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zjazdem z ulicy [...] (nr ew. [...]). U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z 29 stycznia 2010 r. (skorygowanym w dniu 5 marca 2010 r. w zakresie liczby kondygnacji oraz w dniu 10 czerwca 2010 r. w zakresie numeracji działek) inwestor J. S. zwrócił się do Prezydenta B. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Decyzją z [...] lipca 2010 r. Prezydent B. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, a także warunki dotyczące obsługi komunikacji i infrastruktury technicznej, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagania w kwestii ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ podkreślił, że planowana inwestycja będzie realizowana na terenie, na którym podstawową funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, handlowo – usługowa, z zakresu usług kultury i oświaty, służby zdrowia, zabudowa sakralna wraz z zabudową towarzyszącą: gospodarczą, garażową. Usytuowanie zatem planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie będzie kolidowało z funkcją i zagospodarowaniem wnioskowanego i przyległego terenu. Działki o nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz część działek o nr ew. [...], [...] posiada dostęp do drogi publicznej projektowanym zjazdem z ul. [...]. Ponadto istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej dla planowanego zamierzenia infrastruktury technicznej, a sama inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Od tej decyzji odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wnieśli: M. i E. K., M. S., J. K., G. Z.-L. i K. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło zarzutów zawartych w powyższych odwołaniach i decyzją z [...] sierpnia 2010 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa pod względem merytorycznym i formalnym, a jej projekt został opracowany przez osobę uprawnioną na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dalej organ podkreślił, że sporządzona w sprawie analiza składa się z jednego dokumentu i jednej mapy, a inne mapy, które były w aktach, były to dokumenty robocze lub szkice. W ocenie SKO wyznaczenie obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zostało dokonane prawidłowo. Przyjmując bowiem, że front działki to linia rozgraniczająca ulicę [...] (a z tej ulicy, zgodnie z wnioskiem, planowany jest zjazd i wjazd) i teren inwestycji, która na mapie wynosi ok. 10 cm, to linie rozgraniczające teren analizowany położone są w odległościach po ok. 30 cm od granic terenu wskazanego jako teren inwestycji. Na tej podstawie organ stwierdził, że wszelkie twierdzenia zawarte w części opisowej "analizy" są twierdzeniami prawdziwymi, zaś wnioski wyciągnięte w wyniku dokonanej analizy są logiczne i jednoznaczne. Za nietrafne SKO uznało również zarzuty dotyczące nieprawidłowego wyznaczenia linii zabudowy, wskazując, że ich wyznaczenie na 6 m od ulicy [...] i 8 m od ulicy [...] znajduje uzasadnienie w tekście analizy. Ponadto linia zabudowy od strony ul. [...] ustalona została jako prosta kontynuacja linii zabudowy ciągnącej się od skrzyżowania z ul. [...] i zasadne było jej kontynuowanie co najmniej do skrzyżowania z ul. [...]. W ocenie organu odwoławczego również wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, określony w zaskarżonej decyzji na 48%, można uzasadnić istnieniem w analizowanym obszarze nieruchomości zabudowanych z wyższym wskaźnikiem - na poziomie 52- 55%. Tym bardziej, że organ I instancji wyczerpująco wyjaśnił fakt przyjęcia takiego wskaźnika na poziomie innym niż średnia z terenu analizowanego. Podobnie kwestia wysokości - wyznaczony limes znajduje, zdaniem SKO, uzasadnienie zarówno w treści analizy jak i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Organ podkreślił również, że dominanta terenu, jaką jest znajdująca się w pobliżu świątynia, wskutek budowy planowanej inwestycji nie straci żadnego ze swych walorów, a wręcz zyska poprzez fakt przesłonięcia mało estetycznych garaży i zaplecza domów jednorodzinnych posadowionych na ul. [...]. Konkludując organ uznał, że wszelkie zarzuty dotyczące naruszenia przez Prezydenta Miasta B. zasady dobrego sąsiedztwa są chybione. Wypowiadając się z kolei w kwestii obaw wyrażanych przez odwołujących się, a dotyczących ewentualnych naruszeń prawa własności nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji wskutek jej realizacji, SKO stwierdziło, że na tym etapie postępowania nie sposób jest przewidzieć, czy do takiego naruszenia dojdzie, a jeśli tak, to w jakiej formie i w jakim zakresie. Odpowiadając natomiast na zarzuty formalne SKO podkreśliło, że decyzję podjął organ uprawniony, zaś projekt decyzji oraz analizę opracowała osoba z odpowiednimi uprawnieniami. Za nieprzekonujące organ uznał też twierdzenie o nieinformowaniu stron o nowych dokumentach oraz zmianach wniosku przez inwestora, wskazując, że w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie (z dnia 10 czerwca 2010 r.) zgodne z art. 10 § k.p.a. i doręczone wszystkim stronom postępowania. Ustosunkowując się z kolei do zarzutu obejścia prawa (poprzez podział inwestycji w celu uniknięcia restrykcyjnych przepisów dotyczących powierzchni sprzedaży powyżej 3000 m2) skład orzekający Kolegium przytoczył treść przepisu art. 2 pkt 9 ustawy (słowniczek), wskazując, że przez powierzchnię sprzedaży " (...) należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno – użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej(...)". Skoro w wyniku podziału zostaną zrealizowane dwie oddzielne inwestycje, to nie będą one stanowić całości, o jakiej mowa w powyższym przepisie. Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że wniosek inwestora, po dokonaniu uzupełnień na wniosek organu I instancji jest wnioskiem kompletnym, zgodnym z wymogami określonymi w art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w zupełności wystarczającym do ustalenia warunków zabudowy. Ponadto, zdaniem SKO, skoro wnioskodawca nie zaskarżył wydanej decyzji odwołaniem, złożony przez niego wniosek, noszący liczne poprawki, skreślenia oraz dopiski jest cały czas wnioskiem autorskim, popieranym w całej rozciągłości. Domniemywać, zatem należy, że autorem wszelkich skreśleń, naniesień i dopisków na wniosku jest inwestor. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł J. K. zarzucając jej naruszenie: 1) §1, §2 pkt 3 i 4, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) art. 53 ust.3, art. 54, art. 60 ust.1, art. 52 ust.2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.; 3) art. 7, art. 8, art.77, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadniając powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego podkreślił, że ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Odnosząc się do wyznaczonego obszaru analizowanego stwierdził, że początkowo w aktach sprawy znajdowała się mapa z prawidłowo sporządzonym obszarem analizy (wyznaczonym jako trzykrotność szerokości frontu nieruchomości – 291 m) datowana na 26 lutego 2010 r., ale z niewyjaśnionych przyczyn obszar objęty analizą został przez organ zwiększony i zmieniony. Tymczasem przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego przekraczającego minimalne rozmiary wskazane w § 3 ust. 2 rozporządzenia lub przy zmianie tych granic organ powinien wykazać, że wielkość obszaru obejmowanego analizą służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej na danym obszarze, nie zaś na rozszerzaniu granic tego obszaru jedynie w celu poszukiwania takich funkcji, cech, parametrów zabudowy, aby w ten sposób uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o funkcjach, cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. W przedmiotowej sprawie organ nie uzasadnił przyjętego, rozszerzonego obszaru analizowanego, co, zdaniem skarżącego, świadczy o dowolności działania organu. Odnosząc się z kolei do wyznaczonej linii zabudowy pełnomocnik skarżącego stwierdził, że zasadą jest, że linia zabudowy wyznaczona powinna być jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Inne wyznaczenie linii zabudowy możliwe jest dopiero wówczas, gdy wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie organ nie wskazał w sposób wyraźny przesłanek, jakimi kierował się ustalając linię zabudowy, w szczególności nie dokonał analizy możliwości zagospodarowania działki z uwzględnieniem gabarytów obiektu wskazanego we wniosku, rozmiarów działki i jej ukształtowania. W kwestii zaś proporcji wysokości i występowania dominanty, pełnomocnik skarżącego stwierdził, że w warunkach prawidłowego oznaczenia obszaru analizowanego, za taki budynek należało uznać bryłę kościoła, która w sposób ewidentny wyróżnia się na tle wnioskowanego terenu, a nie, jak przyjął to organ, budynek handlowy, znajdujący się na działce, która nie powinna być objęta analizą terenu. Zdaniem autora skargi niezrozumiałe jest także przyjęcie przez organ średniego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na 48 %, skoro średni wskaźnik zabudowy, jak wynika z analizy i decyzji wynosi 25 % (23,5%). Porównując obie wielkości, skarżący stwierdził, że wskaźnik wskazany w decyzji jest zdecydowanie zawyżony i ma charakter dowolny. W ocenie pełnomocnika skarżącego również szerokość elewacji frontowej została nieprawidłowo wyznaczona, albowiem średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 31,5 m, tymczasem organ przyjął wyższy współczynnik – 60m. W analizie nie wykazano też przyczyn, dla których wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jest inna niż wskazana w § 7 rozporządzenia. Powołując się na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na tak sformułowane zarzuty skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do prawidłowości i legalności decyzji organu I instancji. Podkreślono, że granice terenu analizy zostały przyjęte prawidłowo, tj. wokół terenu inwestycji, promieniem o długości co najmniej 3-krotoności długości frontu terenu. Organ przyznał jednocześnie, że przy wyznaczaniu w/w granic doszło do nieznacznego przekroczenia (od strony północno - wschodniej granice terenu powinny przebiegać tuż poza pasem drogowym ul. [...]), uznając że nie ma to praktycznego wpływu na badane wskaźniki zabudowy. W piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2001 r. uczestnik postępowania – J. S. ustosunkował się do zarzutów skargi, podnosząc, iż w myśl obowiązujących przepisów prawa oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie zasługują one na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie tylko z przyczyn w niej podniesionych. Sąd wskazał, że przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia wymogów: kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Celem bowiem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z 18 listopada 2010r., II SA/Wr 122/10, WSA w Warszawie z 24 lutego 2005 r., IV SA/Wa 950/04 oraz z 23 stycznia 2006 r. IV SA/Wa 1847/05, oraz wyrok WSA w Poznaniu z 16 czerwca 2010r., II SA/Po 309/10 – wszystkie dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), cytowanym dalej: rozporządzeniem. I tak na mocy § 3 ust. 1 rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust.2 rozporządzenia). Przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Zdaniem Sądu, na tle powołanych przepisów widocznym jest, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Użyte zaś przez ustawodawcę słowo "wokół" należy interpretować odwołując się do wykładni celowościowej, powiązanej z pojęciem obszaru analizowanego, konstrukcji normodawczej ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, które na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazują na harmonijne ustalenie proporcji, jaka ma być osiągnięta także przez ustalenie zasięgu obszaru analizowanego oraz miejsca w nim planowanej inwestycji. Nie idzie tu przy tym ani o wyznaczenie tego obszaru w postaci koła ani o miejsce tej inwestycji, które znajdowałoby się w dającym się ustalić "mierniczo", idealnym środku, lecz o miejsce geometrycznie centralne, czyli nie peryferyjne, nie leżące na uboczu takiego miejsca centralnego. Takie rozumienie zakłada również, że jeśli organ przyjmuje, że ono może i powinno w kontekście konkretnych uwarunkowań terenu, nie znajdować się w geometrycznym centrum, to obowiązkiem organu jest wskazanie przyczyn leżących u podstaw racjonalnego wyznaczenia tego obszaru w sposób, który nie uwzględniałby centralnego położenia planowanej inwestycji (tak: NSA w wyrokach: z 19 stycznia 2010r. II OSK 101/09, z 28 sierpnia 2008r., II OSK 1533/07, Lex nr 488467, z 8 sierpnia 2008, II OSK 919/07, Lex nr 488144). Sąd podzielił jednocześnie stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skoro "obszar analizowany" służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, interpretacja sposobu wyznaczania tych granic przepisem § 3 ust.2 rozporządzenia nie może abstrahować od pojęcia sąsiedztwa w języku potocznym. Teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski. Zatem nie może to być działka położona w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Zwrot "w odległości nie mniejszej niż" stanowi w zasadzie górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi można poszukiwać dobrego sąsiedztwa jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (tak m.in. WSA w Białymstoku w wyroku z 14 stycznia 2010r., II SA/Bk 637/09). Wszystkie zatem ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach wykonawczych, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wprawdzie w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy analiza kontynuacji funkcji i zabudowy sporządzana jest przez uprawnioną osobę, to jednak na organie spoczywa obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, publ. Lex nr 577117). W opinii Sądu kontrolującego zaskarżoną decyzję, organy orzekające w sprawie nie zadośćuczyniły powyższemu obowiązkowi, a tym samym zaakceptowały wady, jakimi obciążona jest analiza urbanistyczno-architektoniczna. Dotyczy to przede wszystkim określenia parametrów wysokości głównej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej oraz średniego wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej zabudowy. Ponadto część graficzna analizy wskazuje na częściowo błędne wyznaczenie obszaru analizowanego, co uchybia wymaganiom wymienionym w § 9 ust. 2 rozporządzenia. Jak to już wyżej wskazano, z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że obszar analizowany powinien obejmować teren tworzący pewną całość urbanistyczną. W związku z tym niezwykle istotne jest uzasadnienie, dlaczego organ przyjął takie, a nie inne granice obszaru analizowanego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu I instancji nie zostały dokładnie wyjaśnione okoliczności dotyczące sposobu ustalenia tego obszaru oraz jego wielkości. Organ I instancji stwierdził jedynie, że obszar analizowany został wyznaczony jako trzykrotność szerokości frontu działki inwestora od strony ul. [...]. Jak wynika zaś z części graficznej analizy, od strony północno – wschodniej granica ta została faktycznie przekroczona. Fakt ten przyznał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę stwierdzając, że granica obszaru analizowanego w tej części powinna przebiegać tuż za pasem drogowym ul. [...]. Tak też ta granica została wyznaczona w pierwotnej analizie sporządzonej 26 lutego 2010 r. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji zmienił jednak pierwotny zarys granicy obszaru analizowanego powiększając go o działki znajdujące się za pasem drogowym ul. [...] (nr geod. [...] i [...]). Żaden z organów nie uzasadnił powodów wyznaczenia większego niż minimalny obszaru do analizy, stwierdzając jedynie w odpowiedzi na skargę, że nie miało do wpływu na badane wskaźniki zabudowy. W ocenie Sądu fakt ten miał istotne znaczenie, albowiem w wyniku powiększenia obszaru analizy organ mógł uwzględnić wysoki wskaźnik wielkości zabudowy występujący na działkach nr [...] i [...] (tj. 55 %), pomijając jednocześnie parametry zagospodarowania działek przyległych bezpośrednio do terenu inwestycji o stosunkowo niskim współczynniku wielkości zabudowy. Wobec braku uzasadnienia dla powiększenia obszaru analizowanego o w/w działki, nie można także mówić o poprawności ustalenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Z opracowania analizy terenu wyraźnie bowiem wynika, iż linia zabudowy przy ul. [...] została wyznaczona między innymi w oparciu o budynki usytuowane na działkach o nr [...] i [...]. Zastrzeżenia Sądu budzi również samo ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie do 48%. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik ten w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi w decyzji: – 23,5%, a w analizie – 25%, tymczasem wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem organ ustalił na poziomie do 48%, argumentując, że ustalenie takiego wskaźnika nie wpłynie negatywnie na zachowanie prawidłowych relacji architektoniczno – urbanistycznych i walorów kompozycyjno – estetycznych na terenie analizowanym oraz pozwoli na realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora. Pomijając nieścisłość w zakresie ustalenia średniego wskaźnika zabudowy dla obszaru analizowanego, na którą słusznie zwrócił uwagę skarżący, Sąd stwierdził, że ustalenie dla planowanej inwestycji współczynnika zabudowy na poziomie do 48% było nieuzasadnione. Treść części tekstowej analizy nie pozostawia bowiem wątpliwości, że na terenie wyznaczonego obszaru analizowanego wielkości wskaźników zabudowy są znacznie zróżnicowane i kształtują się w granicach od 2% do 55%, z tym że wskaźnik powyżej 48% mają wyłącznie zabudowania o charakterze handlowo – usługowym. Jak wynika z powyższego wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, został wyznaczony głównie na podstawie wskaźników wielkości powierzchni zabudowy charakterystycznych dla zabudowy handlowo – usługowej. Takie zawężenie prowadzonych ustaleń, jedynie do obiektów danego rodzaju, nie znajduje zdaniem Sądu uzasadnienia w przepisach prawa i przesądza o wadliwości tej analizy. Jak wyjaśniono bowiem powyżej, już z istoty analizy wynika, że winna ona mieć odniesienie do całego analizowanego terenu, a dopiero dokonanie ustaleń co do jego zagospodarowania może pozwolić na dokonanie porównań i wyciągnięcie wniosków w sprawie dotyczącej wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji. Skoro na analizowanym terenie, jak twierdzi sam organ, większą część stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to niezrozumiałe jest pominięcie średniego wskaźnika wyliczonego dla tego rodzaju zabudowy i ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem na poziomie do 48% (zarezerwowanego dla zabudowy handlowo – usługowej). Tym bardziej, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, na czym oparł powyższe wyliczenia. W ocenie Sądu wyjaśnienia te były o tyle istotne, albowiem średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego jest dwukrotnie niższy od wskaźnika zabudowy wyznaczonego dla wnioskowanej inwestycji. Jako dowolne Sąd uznał również ustalenia organu w zakresie szerokości elewacji frontowej planowanego budynku od strony ul. [...] – 60 m. Wprawdzie ustalony wskaźnik mieści się w skrajnych wartościach: od 3 m (zabudowa garażowo – gospodarcza) do 78 m (dla zabudowy sakralnej), jednakże w żaden sposób nie nawiązuje do szerokości elewacji frontowej budynków odpowiadających funkcji planowanej zabudowy wielorodzinnej. Ponadto, jak słusznie zauważa skarżący, w analizie brak jest wyjaśnienia przyczyn, dla których wielkość elewacji frontowej jest niemalże dwukrotnie większa niż średnia szerokość elewacji frontowej na analizowanym terenie, tj. 31,5 m. Tymczasem, jak wynika z § 6 ust.1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy, a wyznaczenie innej szerokości takiej elewacji frontowej jest możliwe tylko wówczas, gdy wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Za dowolne Sąd uznał również określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W decyzji wysokość tą ustalono do 20,5 m, natomiast w analizie terenu stanowiącej załącznik do w/w decyzji wysokość tą określono na poziomie do 36 m. Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1 (§ 7 ust.4 rozporządzenia). Z przeprowadzonej w sprawie analizy nie wynika zaś, aby w sprawie istniały jakiekolwiek przesłanki pozwalające na zastosowanie ust. 4 w/w przepisu, który jedynie dopuszcza (a więc stanowi wyjątek) wyznaczenie innej wysokości. Jest oczywiste, że ta "inna wysokość" nie może być wyznaczana dowolnie, a musi mieć szczegółowe uzasadnienie, którego zabrakło w zaskarżonej decyzji. Przedstawione powyżej braki analizy w ocenie Sądu powodują, że nie można uznać, by organy wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z wymogami przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd podkreślił, że organ drugiej instancji nie uzupełnił postępowania dowodowego i nie usunął braków analizy, mimo iż przepis art. 136 k.p.a. uprawnia go do uzupełnienia dowodów lub materiałów, zezwala także na zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji postępowania. Wydanie zaś decyzji w oparciu o niepełną i nierzetelną analizę narusza art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wskazane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a w konsekwencji również zasadę ładu przestrzennego, do której odwołuje się ustawodawca w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Sąd wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji winien dokonać prawidłowych, uzupełniających ustaleń oraz rzetelnej oceny, odnoszących się do spełnienia przesłanki, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uwzględniając przedstawione powyżej rozważania. Ustalenia te wraz z dokonaną oceną winny zaś znaleźć wyraz w motywach wydanego rozstrzygnięcia Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określającego zasadę tzw. "kontynuacji zabudowy", przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten stosuje się zasadniczo według wykładni gramatycznej, ścieśniającej, oraz nadanie większego znaczenia regulacjom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niż unormowaniu u.p.z.p. w zakresie zasady "kontynuacji zabudowy"; 2. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określającego zasadę wolności zagospodarowania terenu wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prowadzącego do nadmiernie formalistycznego podejścia do zasady określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji ograniczenia zasady wolności zagospodarowania terenu. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi J. K. na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie zaś z ust. 2 omawianego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się /.../ w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z powyższych przepisów Sąd I instancji wywiódł, że skoro "obszar analizowany" służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, interpretacja sposobu wyznaczania tych granic przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia nie może abstrahować od pojęcia sąsiedztwa w języku potocznym, a zatem nie może to być działka położona w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Sąd przyjął, że zwrot "w odległości nie mniejszej niż" stanowi w zasadzie górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi można poszukiwać dobrego sąsiedztwa jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. Z takim stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić, albowiem nie uwzględnia ono ratio legis przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Z niniejszej regulacji natomiast nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Wskazać bowiem należy, że organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" – wbrew poglądowi zaprezentowanemu przez Sąd I instancji - należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Wobec tego nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07, Lex nr 488467). Należy podkreślić, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, Lex nr 1145557). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że brak jest podstaw, które uzasadniałyby twierdzenie, iż minimalna granica obszaru analizowanego stanowi jednocześnie górną granicę tego obszaru. Dlatego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do kwestionowania sposobu określenia granic obszaru analizowanego tylko z tego względu, że w nieznacznym w sumie zakresie doszło do przekroczenia granicy stanowiącej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Uznanie przez Sąd I instancji, że w sprawie doszło do niewłaściwego wyznaczenia granic obszaru analizowanego legło u podstaw oceny wyników analizy urbanistycznej przyjętej przez organy administracji publicznej, co spowodowało, że Sąd nie uwzględnił całej przestrzeni poddanej analizie. Wobec powyższego, za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien poddać analizie zaskarżoną decyzję przy uwzględnieniu uwag wyżej przedstawionych. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. ----------------------- 12