II OSK 996/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2752/23 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 września 2023 r. znak KOC/5422/Ar/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K.W. kwotę 850 (osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2752/23, oddalił skargę K.W. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 15 września 2023 r. nr KOC/5422/Ar/23 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i zjazdem z drogi publicznej na działkach ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 20 lipca 2023 r. nr 79/BEM/23 odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał na niespełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej: upzp), tj. brak możliwości kontynuacji funkcji z uwagi na bariery urbanistyczne w postaci trasy S8 i bocznicy kolejowej oraz brak zapewnionego dostępu do drogi publicznej. 1.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ww. decyzją 15 września 2023 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jednakże organ odwoławczy, odmiennie niż organ I instancji, uznał, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy jest niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. W ocenie Kolegium, z informacji M. w m.st. Warszawie S.A. (dalej: MPWiK) wynika, że teren inwestycji znajduje się poza zasięgiem istniejącej sieci, a jej rozbudowa w przyszłości nie stanowi wystarczającej gwarancji zapewnienia uzbrojenia terenu w myśl przepisów ustawy. 1.4. W skardze do Sądu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że posiadana informacja techniczna z MPWiK nie stanowi wystarczającej gwarancji zapewnienia uzbrojenia terenu. Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, 8 i 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: Kpa), przez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. 1.5. Sąd I instancji powołanym na wstępie wyrokiem z 2 lutego 2024 r. oddalając skargę, uznał argumentację Kolegium za prawidłową. Wskazał, że informacja MPWiK nie stanowi wystarczającej gwarancji uzbrojenia terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 upzp, podkreślając, że informacja ta nie może stanowić promesy, iż umowa z gestorem sieci zostanie zawarta. Ponadto Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ odwoławczy nie ma obowiązku odnoszenia się do tych zarzutów odwołania, które dotyczą kwestii niemających istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. 1.6. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. 2. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp poprzez brak ich zastosowania, chociaż przepisy te były podstawą odmowy wydania warunków zabudowy przez organ pierwszej instancji, a pomimo zarzutów odwołania zostały zignorowane przez organ drugiej instancji i następnie przez Sąd I instancji, podczas gdy nieruchomość inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej oraz spełnia warunki kontynuacji zabudowy; b) art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp przez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że warunek ten nie został spełniony, mimo że z dowodów znajdujących się w aktach sprawy wynikało co innego. 2.naruszenie przepisów postępowania: a) art. 3 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa przez wadliwą kontrolę i pominięcie naruszenia przez organy art. 7, 77 § 1 i 140 Kpa, polegającego na nierozpatrzeniu materiału dowodowego i zarzutów odwołania; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 Ppsa przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy prawa materialnego i procesowego; c) art. 8 Kpa i art. 151 Ppsa przez naruszenie zasady jednolitości orzekania w analogicznych sprawach, wskazując na odmienne, korzystne dla inwestora wyroki Sądu I instancji dotyczące tej samej inwestycji. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji i rozpoznanie skargi. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1 Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. 3.2. Wobec tego, że skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa (obecnie - Dz. U. z 2024 r. poz. 935), skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że dokonując wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz art. 61 ust. 5 upzp trzeba mieć na uwadze, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i opiera się wyłącznie na przesłankach wynikających z art. 61 upzp. Biorąc zatem pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej, ustalanie dostępności terenu do infrastruktury przesyłowej nie wymagało weryfikowania przez organy posiadania przez inwestora umowy zawartej z właściwą jednostką organizacyjną w zakresie wykonania przyłączenia budynków do istniejącej miejskiej kanalizacji deszczowej. Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 upzp nie jest bowiem uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług (wyroki NSA z 27 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 963/17, z 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1149/21). 3.4. W świetle powyższego, zasadny okazał się kluczowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 upzp. W rozpoznawanej sprawie do akt załączono pismo MPWiK z 4 kwietnia 2023 r., w którym jednoznacznie wskazano, w jaki sposób i za pomocą jakich, konkretnie oznaczonych, projektowanych urządzeń (przewód wodociągowy DN 150 i kanał ogólnospławny ø 0,80 m) może nastąpić przyłączenie inwestycji do sieci. Gestor sieci, czyli MPWiK, wskazał sam siebie jako inwestora tej infrastruktury. Informacja taka, pochodząca od podmiotu odpowiedzialnego za budowę i eksploatację sieci, stanowi wystarczającą gwarancję w rozumieniu art. 61 ust. 5 upzp, że uzbrojenie projektowane faktycznie powstanie i będzie wystarczające. W analizie urbanistycznej prawidłowo uznano ten warunek za spełniony. Wbrew treści tej analizy Kolegium oraz Sąd I instancji uznały, że brak pewności co do ostatecznego terminu realizacji tej inwestycji przez MPWiK dyskwalifikuje ten dokument. Ocena ta jest zbyt rygorystyczna i wypacza sens art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, który wprost dopuszcza odwołanie się do uzbrojenia "projektowanego". Na marginesie należy dodać. że w analogicznych stanach faktycznych dotyczących tego obszaru zapadły przed Sądem I instancji odmienne, korzystne dla inwestora rozstrzygnięcia (w sprawach sygn. akt VII SA/Wa 1246/23., sygn. akt VII SA/Wa 1248/23, sygn. akt VII SA/Wa 1247/23). 3.5. Ponadto tak Kolegium jak i Sąd I instancji skoncentrowały się wyłącznie na kwestii braku wystarczającego uzbrojenia, całkowicie pomijając pozostałe argumenty podniesione przez skarżącą, a dotyczące przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp, które stanowiły podstawę odmowy organu I instancji. Rolą organu odwoławczego było merytoryczne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, a nie jedynie wybiórcza kontrola zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 14 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 383/21). Pominięcie analizy stanu faktycznego w kontekście normy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp stanowiło istotny błąd, ponieważ to właśnie te przepisy powinny były stanowić podstawę oceny wniosku skarżącej. Organ II instancji, a w ślad za nim Sąd Wojewódzki, nie mogą arbitralnie wybierać podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ignorując argumentację strony oraz pierwotne motywy działania organu I instancji. Tym samym również zarzut niezastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 upzp jest usprawiedliwiony. 3.6. W związku z zasadnością powyższych zarzutów naruszenia prawa materialnego odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które dotyczą w istocie prawidłowości oceny materiału dowodowego z perspektywy powołanych powyżej norm prawa materialnego uznano za bezprzedmiotowe. 3.7. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i działając na podstawie art. 188 Ppsa rozpoznał skargę skarżącej i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, jako wydaną z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. W ponownym postępowaniu rolą organu odwoławczego będzie merytoryczne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie obejmująca w szczególności kwestię zasady kontynuacji i dostępu do drogi publicznej wnioskowanej inwestycji. 3.8. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 Ppsa.