II OW 128/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Bogusław Cieśla po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji dotyczącej przywrócenia środowiska do stanu właściwego postanawia: wskazać Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego w sprawie właściwości organu do wydania decyzji dotyczącej przywrócenia środowiska do stanu właściwego poprzez wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia [...] lipca 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny wystąpił do Starosty Powiatu [...] na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1355 ze zm.) o podjęcie działań w trybie art. 362 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2007 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., zw. dalej p.o.ś.) w związku ze zdarzeniem drogowym na terenie miejscowości [...], gm. [...]. W ww. piśmie wskazano, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że na skutek zdarzenia drogowego z dnia [...] września 2018 r., doszło do uszkodzenia baku paliwowego w samochodzie ciężarowym skutkującego wyciekiem oleju napędowego, a w konsekwencji - do zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Starosta [...] przekazał zgodnie z art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) wyżej wymienione wystąpienie organu Inspekcji Sanitarnej do RDOŚ. Po otrzymaniu ww. pisma RDOŚ dokonał analizy możliwości zastosowania w sprawie przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2018 r. poz. 954 ze zm., zw. dalej ustawą szkodową). Organ powołał art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 2 ust. 2 ustawy szkodowej, regulujące zakres zastosowania ww. ustawy, a także art. 3 ust. 1 i 2 ustawy szkodowej określający katalog działalności stwarzających ryzyko szkody w środowisku, a następnie stwierdził, że zaistniała sytuacja awaryjna nie znajduje powiązania z działalnością stwarzającą ryzyko szkody w środowisku prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska, w przeciwieństwie do zdarzenia, w którym awarii uległaby cysterna przewożąca substancje niebezpieczne, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy szkodowej i z cysterny tej nastąpiłby wyciek substancji niebezpiecznych do środowiska. Organ wskazał, że pogląd ten znajduje potwierdzenie w utrwalonej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego (zob. m. in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OW 139/18 z dnia 18 grudnia 2018 r., postanowienie NSA sygn. akt II OW 30/09 z dnia 29 września 2009 r. oraz postanowienie NSA sygn. akt II OW 247/18 z dnia 19 marca 2019 r.). Ponadto organ wskazał, że zgodnie z danymi z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, działalność prowadzona przez podmiot korzystający ze środowiska polegająca na transporcie towarów również nie wpisuje się w wymieniony wyżej katalog działalności określony przepisami ustawy szkodowej. W związku z powyższym, zgodnie z art. 362 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Jednocześnie, zgodnie z art. 378 ust. 1 p.o.ś., organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1, art. 149 ust. 1, art. 150, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 178, art. 183, art. 237 i art. 362 ust. 1-3, jest starosta. Nawiązując do powyższego, organ nie zgodził się z argumentacją Starosty [...] w zakresie braku możliwości zastosowania przepisów art. 362 p.o.ś., znajdujących odniesienie do negatywnego oddziaływania podmiotu na środowisko, co niewątpliwie zachodzi w przedmiotowym stanie faktyczno-prawnym. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 p.o.ś., kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. Odpowiedź na wniosek złożył Starosta [...], wskazując, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy szkodowej, organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. W myśl ww. ustawy szkoda w środowisku to negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, oceniona w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska m. in. w powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi (art. 6 pkt 11 lit. c). Organ wskazał, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. z 2016 r. poz. 1399) określa kryteria oceny wystąpienia szkody w środowisku m.in. w powierzchni ziemi (§ 1 pkt 3). Kryterium oceny wystąpienia szkody w środowisku w powierzchni ziemi jest zmiana lub zmiany powodujące mierzalny skutek w postaci przekroczenia dopuszczalnej zawartości w glebie lub w ziemi co najmniej jednej substancji powodującej ryzyko, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 101a ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.). W załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. z 2016 r. poz. 1395) podane są substancje powodujące ryzyko szczególnie istotne dla ochrony powierzchni ziemi, ich dopuszczalne zawartości w glebie oraz dopuszczalne zawartości w ziemi zróżnicowane dla poszczególnych właściwości gleby oraz grup gruntów, wydzielonych w oparciu o sposób ich użytkowania. Ze sprawozdania badań nr [...] nadesłanego przez MWIOŚ w [...] Delegatura w [...] wynika, że została przekroczona dopuszczalna zawartość węglowodorów C12-C35, w glebie zanieczyszczonej wyciekłym olejem, a więc co najmniej jedna substancja powodująca ryzyko szczególnie istotne dla powierzchni ziemi spowodowała wystąpienie szkody w środowisku, w sposób mierzalny. Wyniki wykonanych badań pobranych próbek gleby stanowią negatywną, mierzalną zmianę stanu środowiska, spowodowaną działalnością podmiotu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] a Starostą [...] co do tego, który z tych organów jest organem właściwym do wydania decyzji dotyczącej przywrócenia środowiska do stanu właściwego w związku z zanieczyszczeniem powierzchni ziemi powstałym wskutek wycieku oleju napędowego z uszkodzonego w wyniku wypadku drogowego baku paliwowego w samochodzie ciężarowym. Wskazać należy, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Należy podkreślić, że przepisy powołanej ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy szkodowej) oraz spowodowanych również przez inną działalność podmiotu korzystającego ze środowiska, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej). Ponadto, zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. ustawy, jej przepisy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, wywołanych emisją rozproszoną, pochodzącą z wielu źródeł, gdy jest możliwe ustalenie związku przyczynowego między bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku lub szkodą w środowisku a działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska. Ustawa szkodowa w art. 3 zawiera katalog działalności stwarzających ryzyko szkody w środowisku i zakres ten nie obejmuje zdarzenia objętego tą sprawą. Słusznie wskazał RDOŚ w [...], że zaistniała sytuacja awaryjna nie znajduje powiązania z działalnością stwarzającą ryzyko szkody w środowisku prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska, w związku z tym nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania ustawy szkodowej. W sprawie doszło do wypadku drogowego, którego skutkiem był wyciek oleju napędowego ze zbiornika paliwowego skutkujący zanieczyszczeniem działki rolnej oraz naruszeniem standardów jakości gleby. W związku z brakiem przesłanek do zastosowania ustawy szkodowej, znajduje zastosowanie art. 362 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Powyższy przepis stanowi bowiem, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 362 ust. 1-3, stosownie do art. 378 ust. 1 p.o.ś., jest starosta. W związku z powyższym, organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy jest Starosta [...]. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.