II OW 147/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wójta Gminy T. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy T. a Starostą Powiatu Ś. o wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J. M. z dnia [...] listopada 2015 r. o sprostowanie aktów własności ziemi, wydanie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii aktów własności ziemi oraz nadanie tym dokumentom oznaczenia prawomocności, a także o wskazanie organu właściwego do dalszego przechowywania akt sprawy postanawia: odrzucić wniosek. Wójt Gminy T. wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Powiatu Ś. w przedmiocie wniosku J. M. z dnia [...] listopada 2015 r. o wydanie postanowienia prostującego błędy w nazwisku S. i Z. M. w aktach własności ziemi : [...] z roku 1977 - działki w S., [...] z dnia [...] września 1972 r. - działki w D. oraz [...] z roku 1977 - działki w S., o wydanie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii wyżej wymienionych aktów własności ziemi oraz nadanie tym dokumentom oznaczenia prawomocności, oraz wskazanie organu właściwego dla dalszego przechowywania akt sprawy, poprzez wskazanie Starosty Powiatu Ś. jako organu właściwego w sprawie. Wójt Gminy T. wskazał, że w dniu [...] listopada 2015 r. do Starostwa Powiatowego w Ś. wpłynęło pismo J. M. zawierające wyżej określone żądanie. Starosta Ś. przesłał pismo wraz z oryginałem dokumentacji uwłaszczeniowej ( z wyjątkiem aktu własności ziemi [...] - kopia) do Wójta Gminy T., jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu pisma Starosta wskazał, że na podstawie art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) do właściwości starosty przeszły jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. Starosta podniósł, że nie istnieje jednakże przepis mówiący o przekazaniu zadań staroście lub o wcześniejszym przekazaniu kierownikowi urzędu rejonowego zadań z zakresu prowadzenia spraw związanych z własnością ziemi. Wójt Gminy T. podkreślił, iż właściwym do rozpoznania zaistniałego sporu kompetencyjnego jest Naczelny Sąd Administracyjny. Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej przewidziane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2015. 2281) oraz Wójt Gminy nie mają bowiem wspólnego organu wyższego stopnia, który mógłby rozwiązać powstały między nimi spór. Wójt wskazał także, iż co prawda ustawa z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), na podstawie której został wydany akt własności ziemi, została uchylona przez art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81), jednakże z przepisów tej ustawy wynika, iż w sprawach zakończonych w momencie uchylenia ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych właściwy będzie organ administracji - Starosta. Wójt podniósł również, iż nie jest działaniem racjonalnym poszukiwanie kompetencji dla Wójta Gminy T. do prostowania błędów i omyłek pisarskich w dokumentach znajdujących się w zasobach Starostwa Powiatowego. Strona złożyła podanie do organu, który dysponuje odpowiednią dokumentacją w celu wykonania jej wniosku. Stanowi sztuczną konstrukcję prawną przekazywanie takich podań do Wójta Gminy T. wraz z kompletem dokumentacji w sprawie, która po jej załatwieniu będzie zwrócona do Starostwa. Wójt przytoczył szeroką argumentację dotyczącą ewolucji historycznej organów administracji publicznej w kontekście przejęcia kompetencji do rozpoznania wniosku o sprostowanie aktów własności ziemi przez Starostę oraz wskazał, że należy ją przyjąć również jako uzasadnienie właściwości Starosty do rozpatrzenia wniosku strony o wydanie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii wskazanych dokumentów oraz o nadanie tym dokumentom oznaczenia prawomocności. Odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego złożył Starosta Powiatu Ś., wnosząc o wskazanie Wójta Gminy T. jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. Starosta podkreślił, że podstawy prawnej dla uznania właściwości Starosty Powiatu Ś. w niniejszej sprawie nie można poszukiwać ani w powołanych przez wnioskodawcę przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani w innych przepisach powszechnie obowiązujących. Nie istnieje bowiem żaden przepis prawa, który upoważniałby Starostę do załatwiania spraw, objętych przedmiotowym sporem kompetencyjnym. W sytuacji braku przepisu prawnego określającego do właściwości jakich organów należy obecnie omawiana kategoria spraw, należy zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przyjąć domniemanie kompetencji gminy w tym zakresie. Odnosząc się do kwestii poświadczenia aktów własności za zgodność z oryginałem Starostwa wskazał, że art. 76 k.p.a. pozwala na dokonanie urzędowego poświadczenia dokumentów jedynie przez organ, który w zakresie swego działania był uprawniony do jego sporządzenia. Starosta zaznaczył również, że kwestia wskazania organu właściwego do nadania klauzuli stwierdzającej ostateczność decyzji została dostatecznie wyjaśniona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Stosownie zaś do art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, za wyjątkiem określonych w pkt 2-4 tego przepisu, rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. W myśl art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 j.t.) starosta wydaje decyzje w indywidualnych sprawach należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej obejmują więc sprawy, w których starosta - w myśl przepisów ustaw szczególnych - jest organem właściwym do załatwiania tych spraw w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego - rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Zatem pomimo, iż w przepisach ustawy ustrojowej starosta nie został wymieniony jako organ powiatu (art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym), to w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest organem jednostki samorządu terytorialnego, albowiem wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) i bez znaczenia jest to, czy organ ten wykonuje zadania własne czy zadania z zakresu administracji rządowej. Od decyzji wydanych przez starostę zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, co oznacza, że kolegium jest organem wyższego stopnia nad starostą za wyjątkiem spraw, w których przepisy szczególne przewidują wniesienie odwołań do innego organu. Również art. 17 pkt 1 k.p.a. wskazuje, iż organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, na podstawie której został wydany akt własności ziemi, w stosunku do którego strona złożyła podanie o jego sprostowanie, został uchylony art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Uchylenie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych spowodowało, że organy administracji publicznej utraciły właściwość do wydawania aktów własności ziemi, a w konsekwencji tego powstał brak w systemie prawa regulacji określających właściwość organów w tych sprawach. W szczególności nie ma przepisów, które przypisywałyby kompetencje w tych sprawach staroście i wskazywałyby jako organ wyższego stopnia inny organ niż samorządowe kolegium odwoławcze (por. post. NSA z: 12 sierpnia 2005 r., OW 169/04, z 11 kwietnia 2014 r., II OW 20/14, z 28 sierpnia 2008 r., II OW 38/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Oznacza to, że skierowany do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o wskazanie właściwego do rozpoznania podania strony o sprostowanie omyłki w akcie własności ziemi organu administracji publicznej dotyczy rozstrzygnięcia sporu, jaki zawisł między organami samorządu terytorialnego mającymi wspólny organ wyższego stopnia - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. W związku z powyższym, w świetle powołanego na wstępie art. 22 pkt 1 k.p.a., brak jest kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wniosek o rozstrzygnięcie tego sporu powinno rozpoznać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. Wymaga również podkreślenia, jak zasadnie wskazuje Starosta Powiatu Ś., że powołane przez Wójta Gminy T. przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne odnoszą się jedynie do realizacji zadań państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej oraz do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w żaden jednak sposób nie rozstrzygają o właściwości do załatwiania spraw związanych z aktami własności ziemi, wydanymi na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. W kontekście wniosku o rozstrzygnięcie sporu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii aktów własności ziemi oraz nadanie tym dokumentom oznaczenia prawomocności wskazać należy, iż w tym zakresie nie mamy do czynienia z sytuacją sporu, ani o właściwość ani tym bardziej kompetencyjnego. Spór w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. dotyczyć musi bowiem tego, jaki organ jest odpowiedni do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Przedmiotem sprawy, w zakresie określonym powyżej, nie jest zaś rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, lecz czynność udostępnienia danych będących w posiadaniu organu. W takim sporze nie chodzi zatem o to, który z dwóch organów administracji ma rozpoznać sprawę, lecz który ma udostępnić dane, będące w posiadaniu jednego z organów. Wskazać także trzeba, że skoro udostępnianie w/w danych nie jest sprawą administracyjną, nie jest nią tym bardziej dalsze przechowywanie tych dokumentów w związku z ich udostępnieniem. Z tych przyczyn wniosek skierowany do sądu administracyjnego, jako niedopuszczalny podlegał odrzuceniu na podstawie art. 4 i art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.