II OW 236/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wójta Gminy P. z dnia 15.12.2014 r. nr SRW.0751.14.2014 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w B. a Wójtem Gminy P. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie nieprawidłowości w zlokalizowaniu instalacji odprowadzającej wodę deszczową postanawia: oddalić wniosek Wójt Gminy P., na podstawie art. 22 § 2 i § 3 pkt 2 k.p.a. oraz art. 4 i 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej zwanej "p.p.s.a." (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy P., a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w B.ie w sprawie z wniosku R.B. z dnia 14 listopada 2014 r. dotyczącego nieprawidłowości w zlokalizowaniu instalacji odprowadzającej wodę deszczową na nieruchomości położonej przy ulicy M. w S. i wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.ie jako właściwego w powyższej sprawie. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że do Urzędu Gminy P. wpłynął w dniu 28 listopada 2014 r. wniosek R.B. zastępowanego przez adwokata M.S. z dnia 14 listopada 2014 r. dotyczący nieprawidłowości w zlokalizowaniu instalacji odprowadzającej wodę deszczową na nieruchomości położonej przy ulicy M. w S. Wniesiony został na skutek zawiadomienia nr [...] z dnia 3 listopada 2014 r. PINB w B.ie, który poinformował wnoszącego podanie z dnia 7 lipca 2014 r. o możliwości wniesienia odrębnego podania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie do Wójta Gminy P.. PINB w B.ie twierdzi, iż przedmiotem żądania wszczęcia postępowania jest również okoliczność zalewania gruntu nieruchomości R.B. wodami opadowymi z nieruchomości sąsiedniej położonej w S. przy ul. M. 6, która z uwagi na kierunek spadku działki powoduje immisję wód na jego działkę. Jak twierdzi PINB powyższe może stanowić o naruszeniu dyspozycji art. 29 ust. 1 prawa wodnego, a organem właściwym do rozstrzygnięcia w powyższym zakresie i ewentualnego nałożenia stosownych obowiązków jest Wójt Gminy P.. W ocenie Wójta, R.B. wyraźnie jednak określił przedmiot sprawy w piśmie do Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w B.ie z dnia 7 listopada 2014 r. z powołaniem na konkretne przepisy prawa budowlanego tj. § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), którego treść stanowi, iż dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Treść tych przepisów wyraźnie wskazuje, iż kompetentnym do rozpatrzenia wniosku w przedmiotowej sprawie jest organ nadzoru budowlanego, szczególnie że treść wniosku wskazuje, iż korytka betonowe do odprowadzania wody zostały ponownie wykorzystywane. Wójt przywołał także przepis § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, którego treść stanowi, iż działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. W/w przepis wyraźnie wskazuje, iż właściciel nieruchomości zobowiązany jest do takiego zabezpieczenia własnej nieruchomości, aby wody opadowe odprowadzane były na działkę do której ma tytuł prawny a tym samym, aby jego działanie nie narażało sąsiadów na szkody, zatem chodzi o odprowadzanie wód deszczowych na działkę sąsiednią. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 145 ze zm.) właściciel gruntu, o ile przepisy nie stanowią inaczej, nie może odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Jednakże sytuacja taka nie jest sankcjonowana decyzją z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. W ocenie Wójta zmiana sposobu odprowadzania wody jest jedynie pozorna i w istocie nie spowodowała zaprzestania szkodliwych działań. Rury odprowadzające wodę nie zostały zlikwidowane, lecz jedynie przepięte. Woda miała w założeniu być kierowana na nieruchomość należącą do państwa Prostackich, lecz ze względu na ukształtowanie terenu, spływa grawitacyjnie zalewając teren należący do R.B. Wójt argumentował, że zmiana stanu wody na gruncie, względnie zmiana kierunku odpływu jest dopuszczalna w dwóch przypadkach - po pierwsze, gdy wprowadzona zmiana nie spowoduje szkody na gruntach sąsiednich, a po drugie, gdy taką sytuację będzie dopuszczał przepis szczególny (np. art. 30 Prawa wodnego). Zmiana stanu wody na gruncie jest kategorią związana z ingerencją w pewien stan naturalny. Zmiana kierunku odpływu polega na ingerencji w stan naturalny, spowodowany istnieniem cieków, źródeł i nachylenia terenu. Stanem naturalnym jest również poziom wód gruntowych. Zakaz odprowadzania wód i ścieków ma charakter bezwzględny. W tej sytuacji brak jest jakichkolwiek podstaw do orzekania w drodze decyzji o której mowa w art. 29 ust. 3 prawa wodnego przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zgodnie z treścią wniosku w wyniku samowolnie wykonanej instalacji - korytek betonowych przykrytych rynną i zasypanych ziemią przy samym fundamencie dochodzi do zalewania nieruchomości stanowiącej własność R.B.. Odprowadzanie rynnami wody opadowej z dachu wznoszonego budynku w kierunku nieruchomości sąsiedniej podlega ocenie na podstawie przepisów prawa budowlanego a nie na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 145 ze zm.) Zachowanie takie może być natomiast ocenione jako naruszenie przez inwestora przepisów § 29 i § 126 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis § 29 rozporządzenia powinien być odczytywany w kontekście przepisu § 126 ust. 1 stanowiącego, że dachy i tarasy, a także zagłębienia wykonane przy ścianach zewnętrznych budynku (zejścia, zjazdy, fosy) powinny mieć odprowadzenie wody opadowej do sieci kanalizacji ogólnospławnej, wyodrębnionej kanalizacji deszczowej, do dołów chłonnych lub na teren działki, z zachowaniem przepisów § 28. Ponadto przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego nakłada na uczestników procesu budowlanego obowiązek przestrzegania przepisów techniczno-budowlanych w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, co dodatkowo wzmacnia ustawowy nakaz przestrzegania wymagań w nim określonych. W ocenie Wójta nie ulega bowiem wątpliwości, że w razie stwierdzenia, iż inwestor naruszył przepis § 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, to w zależności od cech i sposobu naruszenia tych przepisów, w sprawie będą miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego określające sankcję za to naruszenie. W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B.ie wniósł o wskazanie jako organu właściwego Wójta Gminy P. do rozpoznania wniosku z dnia 7 lipca 2014 r. w części dotyczącej odprowadzania wód na grunt sąsiedni - zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. Wskazał, że wnoszący o wszczęcie postępowania podniósł, iż pomimo usunięcia nieprawidłowości w odprowadzaniu wód opadowych i skierowania ich na teren własny nieutwardzony nieruchomości państwa Prostackich, wody te powodują zalewanie jego gruntu oraz zawilgocenie budynku. W powyższych okolicznościach PINB w B.ie wydał postanowienie Nr 233/2014 z dnia 3 listopada 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na okoliczność, iż przedmiot żądania wniosku o wszczęcie postępowania jest tożsamy z przedmiotem postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.ie Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. [...] umarzającą postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość oraz z uwagi na okoliczność, iż powołany we wniosku stan faktyczny przebiegu instalacji odprowadzającej wody opadowe jest tożsamy ze stanem faktycznym w oparciu o który ferowano poprzednią decyzję tj. odprowadzanie wód opadowych z budynku zlokalizowanego przy ul. M. w S. na własny teren nieutwardzony, tj. zgodny z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem PINB w B.ie z pisma R.B. z dnia 7 lipca 2014 r. wynika, że przedmiotem żądania wszczęcia postępowania jest również okoliczność zalewania gruntu nieruchomości wnioskodawcy wodami opadowymi z nieruchomości sąsiedniej, która z uwagi na kierunek spadku działki (a nie kierowania jej bezpośrednio na działkę sąsiednią) powoduje immisję wód na jego działkę. Z uwagi na fakt, iż powyższe może stanowić o naruszeniu dyspozycji z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo wodne a organem właściwym do rozstrzygania w powyższym zakresie i ewentualnie nałożenia stosownych obowiązków wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom (np. wykonanie drenażu działki) jest Wójt Gminy P., zawiadomił wnioskodawcę w trybie art. 66 § 1 k.p.a. pismem z dnia 3 listopada 2014 r. o możliwości wniesienia odrębnego podania do Wójta Gminy P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestie dotyczące sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje przepis art. 22 k.p.a. (w sprawach załatwianych w drodze decyzji) oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W postępowaniu wszczynanym na wniosek przedmiot ten określa wnioskodawca. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dopiero jednoznaczne określenie przedmiotu postępowania i ustalenie przez organ stanu faktycznego w sprawie objętej wnioskiem strony, może być podstawą oceny, że organ, do którego wniesiono podanie nie jest właściwy do załatwienia określonej sprawy z zakresu administracji publicznej, a wobec tego są podstawy do przekazania takiej sprawy innemu właściwemu organowi, a następnie, w przypadku gdyby ten organ uznał się za niewłaściwy, może wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu. Spór kompetencyjny może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. A zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Najważniejszym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest jednak to, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do przedmiotu postępowania, stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy ( postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. II OW 62/11). W przeciwnym razie, gdy są wątpliwości co do zakresu żądania i kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy. Trudno wówczas mówić o sporze kompetencyjnym (o właściwość) kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór kompetencyjny (o właściwość), gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy ( por. postanowienia NSA: z 24 lipca 2007 r. sygn. akt II OW 25/07, z 22 marca 2011 r. sygn. akt II OW 98/10 i z 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II OW 150/11). Rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego (o właściwość) nie może polegać na ustalaniu zakresu żądania wnioskodawcy oraz na wyszukiwaniu przez sąd właściwej podstawy materialnoprawnej do rozpoznania i rozstrzygnięcia danego zdarzenia prawnego, albowiem to organ administracji publicznej właściwy jest do ustalenia rodzaju sprawy a tym samym podstawy materialnoprawnej jej rozstrzygnięcia (por. postanowienie NSA z 3 lipca 2007 r. sygn. akt I OW 23/07). Przedmiotem sporu kompetencyjnego nie może być ustalenie rodzaju sprawy i podstawy materialnoprawnej, na mocy której podlega rozpoznaniu i rozstrzygnięciu ( tak też NSA w postanowieniu z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. akt I OW 23/07). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim podkreślić, że przedmiotem sprawy administracyjnej, według Wójta P. jest wniosek z dnia 14 listopada 2014 r. dotyczący nieprawidłowości w zlokalizowaniu instalacji odprowadzającej wodę deszczową z nieruchomości położonej w S. przy ul. M., który według niego powinien zostać rozpoznany na podstawie przytoczonych wyżej przepisów prawa budowlanego i rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast PINB w B.ie twierdzi, że przedmiotem sprawy jest wniosek z dnia 7 lipca 2014 r. w części dotyczącej odprowadzania wód na grunt sąsiedni, który według niego należy rozpoznać na podstawie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne. W rzeczywistości pełnomocnik R.B. będący adwokatem, pismem z dnia 14 listopada 2014 r. skierowanym do Wójta Gminy P., zatytułowanym "Wniosek o wszczęcie postępowania kontrolnego", wniósł o "wszczęcie postępowania kontrolnego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne". Jednak nie określił w oparciu o którą podstawę z tego przepisu, żąda wszczęcia postępowania. Także z uzasadnienia wniosku nie wynika czy żądanie dotyczy zmiany stanu wody na gruncie a zwłaszcza kierunku odpływu wody opadowej ( pkt 1) czy odprowadzania wód na grunt sąsiedni ( pkt 2). Z ustaleń organów bezspornie wynika, że problem zalewania odprowadzania wody z nieruchomości położonej w S. przy ul. M., był już i jest nadal przedmiotem postępowań prowadzonych przez PINB w B.ie. Pierwsze z tych postępowań zostało umorzone, a w drugim organ ten odmówił jego wszczęcia ale Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 12 stycznia 2015 r. postanowienie PINB uchylił i nakazał organowi wystąpić do wnioskującego o doprecyzowanie żądania oraz ustalić czy nie zachodzi tożsamość żądania ze sprawą już rozstrzygniętą uprzednio przez ten organ. W tych okolicznościach koniecznym było, ustalenie przez Wójta P. także zakresu żądania zawartego we wniosku z dnia 14 listopada 2014 r. Zatem zachodziła potrzeba zwrócenia się do pełnomocnika zawodowego wnioskodawcy o potwierdzenie i sprecyzowanie podstawy faktycznej a w szczególności prawnej żądania opartego na art. 29 ust 1 (pkt 1 czy pkt 2) Prawa wodnego. Ponadto treść uzasadnienia wniosku może wskazywać na to, że wnioskodawca żąda wszczęcia postępowania na podstawie przepisów Prawa Budowlanego i wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego. Te ustalenia pozwoliłyby dopiero na uznanie, że między organami powstał spór kompetencyjny w rozumieniu przepisów art. 22 § 2 k.p.a. i 4 p.p.s.a. przedstawionym już wyżej. Podsumowując powyższe należy stwierdzić, że w sprawie z wniosku Wójta Gminy P. o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego, nie została ustalona sprawa administracyjna, co do której powstał spór, bowiem nie ustalono precyzyjnie co jest przedmiotem żądania R.B. Zatem mając na względzie wyżej przedstawione przesłanki niezbędne do uznania sporu za spór kompetencyjny w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 22 § 2 i 3 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że taki między stronami aktualnie nie występuje. Dlatego z braku przesłanek z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a. wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego należało oddalić.