II OW 29/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia G. S. na niezałatwienie przez Starostę T. w terminie sprawy scalenia gruntów we wsi K., gm. W. postanawia: wskazać Wojewodę [...] jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 22 marca 2017 r. Wojewoda [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. poprzez wskazanie Kolegium jako organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia G. S. na niezałatwienie przez Starostę T. w terminie sprawy scalenia gruntów we wsi K., gm. W. [...]. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda wskazał, że pismem z 17 listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T.przekazało mu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. zażalenie G. S. wniesione w trybie art. 37 k.p.a. jako organowi właściwemu w sprawie. Z pisma Starosty T. z 6 grudnia 2016 r. wynika, że organ ten postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. wszczął postępowanie scaleniowe na terenie miejscowości B. M., G., K., R., gm. W.. Postanowienie stało się ostateczne 28 maja 2012 r. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania scaleniowego w tej sprawie - postępowanie scaleniowe, postępowanie wymienne oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2. Organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Powołany wyżej przepis art. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów - w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania scaleniowego - nie wprowadził wyjątku od tej reguły. Oznacza to, że zażalenie G. S. powinno zostać rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T.. Dopiero z dniem 16 października 2013 r. organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu stal się wojewoda. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. /Dz. U. z 2013 r. poz. 1157/ do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T.wniosło o wskazanie Wojewody [...] jako organu właściwego w sprawie. Kolegium wskazało, że w dniu 16 października 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1157). W art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. zmieniono brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 700). Aktualnie zatem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 700) stanowi, że postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu i administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust, 5-7 oraz : 0art. 74 ust, 2 i 3. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zgodnie z którym do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Kolegium, wskazana norma prawna ma zastosowanie jedynie jako norma prawa materialnego i nie obejmuje swym zakresem regulacji procesowej, zawartej w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (postanowienie NSA z 08.11.2006 r., II OW 26/06). Zatem organem właściwym w tej sprawie jest Wojewoda [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.) organem właściwym w sprawie prowadzenia postępowania scaleniowego i wymiennego jest starosta. W wyniku nowelizacji art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.) wojewoda od dnia 1 sierpnia 2009 r. przestał być organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego i wymiennego. W okresie od 1 sierpnia 2009 r. do 16 października 2013 r. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty było - na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a. - samorządowe kolegium odwoławcze. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157), tj. 16 października 2013 r., zmianie uległ przepis art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w którym ponownie wskazano, że organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu (tj. postępowania scaleniowego i zagospodarowania poscaleniowego) jest wojewoda. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy do postępowań administracyjnych, o których mowa w art. 33 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 (tj. dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy te należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego. W treści art. 2 ust. 2 powołanej ustawy nie wskazano, że stosowanie przepisów dotychczasowych dotyczy również przepisów o właściwości organów. Wobec tego, skoro z art. 3 ust.1 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wynika, że organem wyższego stopnia w stosunku starosty jest wojewoda, a jednocześnie z przepisu przejściowego wprost nie wynika, że nie jest on organem wyższego stopnia w stosunku do spraw wszczętych przed wejściem w życie noweli, to właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. postanowienia NSA z dnia 8 lipca 2015 r., II OW 54/15 i II OW 55/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie wprawdzie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu, który wydał zakwestionowaną decyzję (postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2015 r., II OW 101/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia G. S. na niezałatwienie przez Starostę T. w terminie sprawy scalenia gruntów we wsi K., gm. W. będzie Wojewoda [...], który - zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 października 2013 r. - jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.