II OW 4/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie NSA Bożena Walentynowicz del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 3 stycznia 2011 r. nr SKO.GN-70/4317/438/2010 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów postanawia: 1. oddalić wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, 2. stwierdzić nieważność postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. znak: [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach pismem z dnia 3 stycznia 2011 r., wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczącego ustalenia, który z organów jest właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalania gruntów wsi B. gmina S., w części dotyczącej gruntów oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Kielecki decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r. nr v zatwierdził projekt scalania gruntów wsi B. (obecnie B.) w gminie S. Następnie R. C. wnioskiem z dnia 30 maja 2010 r. wystąpił do Wojewody Świętokrzyskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] grudnia 1979 r. zatwierdzającej projekt scalania gruntów wsi B. gmina S., w części dotyczącej gruntów leśnych oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...]. Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał według właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek R. C. z dnia 30 maja 2010 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zgodnie z art. 17 pkt 2 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Natomiast właściwym do podjęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., jest organ wyższego stopnia. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Kielcach wniosek R. C. Zdaniem organu, decyzja o której stwierdzenie nieważności wystąpił R. C., została wydana przez Wojewodę Kieleckiego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3, poz. 13). Natomiast zgodnie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, ze zm.) postępowanie scaleniowe lub wymienne jako organ pierwszej instancji przeprowadza starosta. Przepis ten został zmieniony z dniem 1 sierpnia 2009 r. przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753 ze zm.). W wyniku nowelizacji skreślono drugie zdanie wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. Zmiana była podyktowana ujednoliceniem trybu odwoławczego w sprawach rozpatrywanych przez organy samorządu terytorialnego. Dlatego też, w sprawach scaleń i wymian gruntów organem bezpośrednio wyższego stopnia, jest obecnie samorządowe kolegium odwoławcze, stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. Pismem z dnia 3 stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyj nego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzję wydał wojewoda, dlatego też nie ma znaczenia okoliczność, kiedy ta decyzja została wydana, czy też to, jaki organ jest obecnie organem pierwszej instancji, a jaki organem drugiej instancji w sprawach, w których została wydana decyzja przez wojewodę. Z ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, ani żadnej innej ustawy, nie wynika, że do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody w sprawach z tego zakresu, właściwy jest organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. Zdaniem Kolegium, przepisy, na które powołuje się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi określają lub określały właściwość organu wyższego stopnia w stosunku do starosty. Przepisy te nie mogą stanowić podstawy do określenia organu wyższego stopnia w stosunku do wojewody, który wydał kwestionowaną decyzję. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. nie stanowi szczególnej regulacji w stosunku do przepisu art. 17 pkt 2 k.p.a., co oznacza, że organem wyższego stopnia właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji nie może być samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis ten określa jedynie, że samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, tj. w analizowanym przypadku – starosty. Ponadto nie można z tego przepisu wyprowadzić wniosku, że przepis ten zmienia regułę przyjętą w art. 17 pkt 2 k.p.a., według której organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Reguły tej nie zmienia tylko to, że kwestionowana decyzja została wydana przez wojewodę jako organ pierwszej instancji. W ocenie Kolegium do chwili zmiany art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, organem wyższego stopnia nad starostą będącym organem I instancji, orzekającym w przedmiocie scalenia był wojewoda. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez wojewodę orzekającym jako organ I instancji w przedmiocie scalenia gruntów był właściwy minister a nie wojewoda jako organ wyższego stopnia do, którego służyło odwołanie od decyzji wydanych przez starostę jako organu I instancji (tak uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 8 czerwca 2004 r. sygn. akt OW 41/04 oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2175/06). Gdyby uznać wnioskowanie Ministra, zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia, organem właściwym do orzekania winien być wojewoda, co stoi w sprzeczności z dotychczasową praktyką orzeczniczą sądów jak i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrującego wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji wojewody. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (pismo z dnia 12 stycznia 2011 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powtórzył argumentację zawartą w postanowieniu z dnia [...] października 2010 r., mającą przemawiać za wskazaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach jako właściwego organu do rozpatrzenia wniosku R. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] grudnia 1979 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a. Na wstępie należy przypomnieć kiedy dochodzi do sporu kompetencyjnego negatywnego i jakie czynności prawne powinien wykonać organ zanim wystąpi z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu. Jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, dojdzie do przekonania, że jest niewłaściwy w sprawie, powinien zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. przekazać je postanowieniem do organu właściwego (zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie art. 1 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 6, poz. 18). Postanowienie to jest wiążące dla organu, któremu przekazano podanie (art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a.). Wzruszenie postanowienia o przekazaniu podania (sprawy) może nastąpić w wyniku rozpatrzenia zażalenia, w trybach nadzwyczajnych lub rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego (postanowienia NSA: z 12 sierpnia 2005 r., II OW 34/2005, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 40; z 14 grudnia 2005 r., II OW 59/05, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 98; z 20 września 2007 r., II GW 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 6, poz. 93; z 22 grudnia 2008 r., I OW 98/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 105). W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po przekazaniu mu wniosku R. C. przez Wojewodę Świętokrzyskiego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., które było dla Ministra wiążące, nie wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego a przekazał wniosek R. C. do SKO w Kielcach postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., czym rażąco naruszył art. 65 § 1 k.p.a. Powyższe postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponieważ zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie było wiążące jako takie dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach. W związku z tym SKO w Kielcach nie jest organem pozostającym w sporze w rozumieniu art. 22 § 3 pkt 2 k.p.a., zatem wniosek Kolegium o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego należało oddalić na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. i stwierdzić nieważność postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.