II OZ 168/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 696/23 odrzucające skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 20 września 2023 r., nr SKO-4213/204/23 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 696/23, odrzucił skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (SKO) z dnia 20 września 2023 r., nr SKO-4213/204/23 oraz zwrócił skarżącemu uiszczony w kwocie 500 złotych wpis sądowy od skargi. Sąd wskazał, że wniesiona przez skarżącego skarga na opisaną powyżej decyzję SKO zawierała braki formalne. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Poznaniu z dnia "9 listopada 2023 r." wezwano skarżącego do nadesłania 5 egzemplarzy odpisów skargi, poświadczonych za zgodność z oryginałem lub własnoręcznie podpisanych, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. "Zarządzenia zostały prawidłowo doręczone" w drodze doręczenia zastępczego w dniu 7 grudnia 2023 r. W zakreślonym terminie brak formalny nie został uzupełniony. W związku z powyższym Sąd, powołując się na przepisy art. 47 § 1 i 2, art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 1 i § 3, art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w postanowieniu. Zażalenie na ww. postanowienie złożył skarżący zarzucając naruszenie art. 32, art. 33 § 1 w zw. z art. 47 § 1, art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3 i art. 58 § 3 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię, "iż uznanie, iż w sprawie skarżącego zasadne było wzywanie go do przedłożenia 5 egzemplarzy skargi", w sytuacji gdy skarżący złożył do Sądu skargę w egzemplarzach dla Sądu i organu zgodnie z art. 32 p.p.s.a., a tym samym niezasadne było wzywanie go do przedłożenia kolejnych egzemplarzy skargi. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący stwierdził, że zgodnie z art. 32 p.p.s.a. stronami są jedynie skarżący i organ, a tym samym skarga winna być złożona w 2 egzemplarzach co też nastąpiło. Wskazał, że nieprzedłożenie zatem odpisów skargi dla strony z art. 33 § 1 p.p.s.a. nie powoduje jej odrzucenia, albowiem dopiero skuteczne wniesienie skargi może przyznawać jej prawo strony postępowania sądowego, a jeśli nie ma skutecznego wniesienia skargi nie można mówić o przymiocie strony dla takiej osoby. Skarżący powołał się na poglądy prezentowane przez NSA m.in. w postanowieniach: z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OZ 367/18; z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II OZ 312/18; z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OZ 75/18. Skarżący zakwestionował także "interes prawny innych uczestników", wskazując, że można jego co najwyżej rozważać w sytuacji wydania pozytywnej decyzji przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Stosownie do art. 47 § 1 p.p.s.a. do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Przepis art. 49 § 1 p.p.s.a. stanowi zaś, że w wypadku, gdy pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepisem szczególnym w stosunku do art. 49 § 1 p.p.s.a. jest art. 58 § 1 pkt 3 tej ustawy, który w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych skargi nakazuje sądowi jej odrzucenie. W świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 13/13 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) nie ulega wątpliwości, że niedołączenie przez skarżącego wymaganej liczby odpisów skargi i odpisów załączników, zgodnie z art. 47 § 1 p.p.s.a., jest brakiem formalnym skargi, o którym mowa w art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a., uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu, który nie może być usunięty przez sporządzenie odpisów skargi przez sąd. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Osoba zaś, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (art. 33 § 1 p.p.s.a.). Ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania (art. 12 p.p.s.a.). Stosownie do powołanych wyżej regulacji, Sąd I instancji ma obowiązek doręczenia odpisu skargi wszystkim uczestnikom danego postępowania. Wymóg ten wiąże się z prawem drugiej strony do zaznajomienia się z pismem i z prawem do udzielenia na nie odpowiedzi, a więc umożliwieniem pozostałym stronom postępowania zajęcia własnego stanowiska odnośnie twierdzeń i wniosków oraz żądań, wynikających ze złożonej skargi, np. w postaci odpowiedzi na skargę. Wynika to wprost z ww. art. 47 § 1 p.p.s.a. Obowiązek dołączenia odpisów wiąże się z naczelną zasadą postępowania sądowoadministracyjnego, czyli zasadą równości stron i kontradyktoryjności postępowania. W praktyce sądów administracyjnych za strony postępowania uznaje się zazwyczaj podmioty, którym została doręczona decyzja. Na marginesie, sąd nie ma obowiązku wykazywania stronie w wezwaniu wydanym na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a., kogo uznał za strony postępowania i jakiego interesu prawnego tych osób dotyczy wynik postępowania. Odrzucenie skargi, z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych w postaci nadesłania odpisów skargi, jako zamykające drogę do sądu, wymaga jednakże zachowania odpowiedniej ostrożności procesowej. W szczególności dotyczy to przypadku, gdy zachodzi potrzeba oceny, czy brak dołączenia wymaganej w wezwaniu liczby odpisów skargi uniemożliwia nadanie jej dalszego biegu, czyli doręczenia tych odpisów właściwym stronom postępowania. Wówczas sąd jest zobowiązany do weryfikacji, czy podmioty uznane jako strony (uczestnicy) postępowania mają istotnie przymiot strony, a nawet w niektórych przypadkach powinien dać temu wyraźny wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie zabrakło pogłębionej analizy tego tematu. Sąd I instancji w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2024 r. odrzucającym skargę nie wyjaśnił, kto jest stroną postępowania i komu miały być doręczone odpisy skargi, a tym samym także dlaczego nie było możliwe nadanie jej dalszego biegu. W tej konkretnej sprawie było to o tyle istotne, gdyż decyzja organu pierwszej instancji (zgodnie z rozdzielnikiem) została przesłana: skarżącemu, H. W., J. D., K. D., Z. D., P. G., J. G.. Decyzja organu odwoławczego została natomiast przesłana (otrzymują) do skarżącego i Prezydenta Miasta [...]. Sąd I instancji tymczasem za strony (uczestników) niniejszego postępowania, jak wynika z zarządzenia "wstępnego" Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 6 listopada 2023 r., uznał: skarżony organ oraz podmioty jak w decyzji organu I instancji. W takim stanie rzeczy uzasadnione było uchylenie zaskarżonego postanowienia o odrzuceniu skargi jako wydanego z naruszeniem przepisów art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 47 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 166 p.p.s.a. Ponownie zajmując się sprawą Sąd I instancji uwzględni stanowisko wyrażone w niniejszym postanowieniu. Jeśli dojedzie do przekonania, iż wszystkie podmioty uwzględnione w decyzji Prezydenta Miasta [...] mają status strony postępowania sądowego ponownie oceni skutek prawny wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego skargi. Naczelny Sąd Administracyjny, w świetle powołanej wyżej uchwały NSA i ugruntowanego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie podziela zapatrywania wnoszącego zażalenie odnośnie możliwości zastosowania rygoru zawieszenia postępowania sądowego (art. 125 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) na etapie wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie jej odpisów. Przywołane przez skarżącego postanowienia NSA zapadły w odmiennym stanie faktycznym, na innym etapie postępowania, nie mają przełożenia na niniejszą sprawę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, ponieważ przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. W myśl art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają jednak zastosowania do postępowania toczącego się na skutek zażalenia, na co wskazuje zakres odesłania zawartego w art. 197 § 2 p.p.s.a.