II OZ 1756/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Miasta na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 979/25 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 lutego 2025 r. znak: DOZ-OAiK.650.625.2024.BS w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 979/25, na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 lutego 2025 r. znak: DOZ-OAiK.650.625.2024.BS w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych. W uzasadnieniu ww. postanowienia WSA w Warszawie uznał, że analiza treści skargi, w której sformułowany został wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, prowadziła do konstatacji, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został wystarczająco uzasadniony i nie zawiera argumentacji przemawiającej za tezą, że wykonanie decyzji spowoduje sytuacje opisane w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wg Sądu I instancji, strona skarżąca nie wykazała, za pomocą stosownych dokumentów, a nawet szczegółowych danych, że wydatkowanie środków na wykonanie prac zleconych jej przez organy konserwatorskie, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Zdaniem Sądu I instancji, oczekiwanego skutku nie mógł przynieść argument Miasta dotyczący braku środków na wykonanie spornych prac w budżecie Miasta na bieżący rok. Sąd zwrócił uwagę, że decyzja organu I instancji została wydana w 2024 r., a Minister uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w części dotyczącej terminu wykonania prac budowlanych i w tym zakresie orzekł, że prace określone w punktach od 1 do 3 decyzji organu pierwszej instancji mają zostać wykonane do 31 grudnia 2025 r. Stąd też Miasto przygotowując budżet na bieżący rok mogło przewidzieć rezerwę na rzecz kosztów związanych z wykonaniem decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie. Dodatkowo Sąd I instancji wyjaśnił, że oceniając zasadność wniosku o udzielenie stronie skarżącej ochrony tymczasowej nie można abstrahować od charakteru zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1292), zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Sąd oceniając wniosek strony o udzielenie jej ochrony tymczasowej musi mieć na uwadze, że zgodnie z decyzjami wydanymi w sprawie to niewykonanie nakazanych prac może doprowadzić do znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OZ 164/23 i z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OZ 30/23), w szczególności, że, jak wskazała strona skarżąca, obecny stan pałacu zagraża innym osobom, w tym podopiecznym [...], położonego w sąsiedztwie zabytku objętego zaskarżoną decyzją. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta Miasta. Składający zażalenie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji. W jego uzasadnieniu podniósł m.in., że nie jest prawdą, że Miasto nie wykazało za pomocą stosownych dokumentów, a nawet szczegółowych danych, że wydatkowania środków na wykonanie prac zleconych przez organy konserwatorskie, do czasu rozstrzygnięcia sprawy spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody, ponieważ skarga zawierała również wniosek o zaliczenie w poczet materiału dowodowego ekspertyzy konserwatorsko-konstrukcyjnej i kosztorysu z dnia !16 grudnia 2024 r. na okoliczność kosztów związanych ze wskazanymi w nakazie pracami konserwatorski, z kwota kosztorysową obejmującą 2 401 874 zł. Miasto wskazało również, że budynek ze względu na jego degradację nie będzie nigdy użytkowany ani udostępniony do zwiedzania, zatem stwarza dalsze zagrożenie dla uczniów i pracowników szkoły - specjalnego [...] w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W niniejszej sprawie, jak słusznie wyjaśnił Sąd I instancji - powołując zresztą stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OZ 164/2 - oceniając zasadność zażalenia trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę na treść osnowy rozstrzygnięcia, którego wstrzymania wykonania domaga się skarżący (żalący). Oczywistym bowiem jest, że ustawowe przesłanki zastosowania ochrony tymczasowej nie mogą być rozpoznawane w oderwaniu od skutków, jakie wywołuje zaskarżona decyzja (akt administracyjny) na tle konkretnego stanu faktycznego sprawy. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1292 ze zm.). Należy jeszcze raz przypomnieć, że stosownie do jego treści, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Przepis ten w swej treści wprowadza samodzielną, szczegółową przesłankę możliwości powstania szkody (użyte pojęcie "zagrożenia"), precyzując, że szkoda ta może wystąpić w dwóch postaciach (w tym również łącznie – w obydwu jednocześnie), a mianowicie w postaci zniszczenia lub istotnego uszkodzenia i odnosi się tylko i wyłącznie do zabytku objętego ww. decyzją nakazową. To zatem niewykonanie nakazanych prac może doprowadzić do znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków, a sam żalący nie kwestionuje, że zabytek objęty zaskarżoną decyzją jest w stanie "ruiny" i podlega dalszej degradacji. Nie wyklucza to rzecz jasna możliwości wstrzymania tego rodzaju decyzji na mocy powołanego powyżej przepisu p.p.s.a., ale zastosowanie ochrony tymczasowej nie może odbywać się z pominięciem okoliczności faktycznych sprawy, które mogą stanowić obiektywną przeszkodę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego, a na takie właśnie okoliczności w sposób jednoznaczny wskazało Miasto w treści wniesionego zażalenia. Okolicznością tą jest bezpośrednie sąsiedztwo względem niszczejącego zabytku innego i to wciąż użytkowanego budynku, tzn. budynku [...] i wynikające z tego sąsiedztwa zagrożenie, które wywołuje stan zabytku dla uczniów i pracowników tej szkoły (tak w zażaleniu na k. 69 akt sprawy). Zestawiając zatem treść przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. z przepisem art. 49 ust. 1 cyt. ustawy, Sąd I instancji zobowiązany był dokonać porównania wagi dóbr chronionych na podstawie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. W ocenie NSA, w tym zakresie słusznie Sąd I instancji przyjął, że ochrona zdrowia i życia ma wartość przeważającą nad potencjalnymi kosztami wykonania przewidzianych w decyzji nakazowej prac konserwatorskich i tym samym uniemożliwia udzielenie skarżącemu ochrony tymczasowej, tj. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na czas rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej (por. art. 61 § 6 p.p.s.a.). Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił wniesione zażalenie