II OZ 192/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II SO/Wr 11/13 w przedmiocie wymierzenia grzywny w sprawie z wniosku M. i M.C. o wymierzenie grzywny Radzie Miejskiej w N. za nieprzekazanie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta N. oraz na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy i Miasta N. i zagospodarowania tych odpadów postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II SO/Wr 11/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie ze skargi M. i M.C. o wymierzenie grzywny Radzie Miejskiej w N. za nieprzekazanie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta N. oraz na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy i Miasta N. i zagospodarowania tych odpadów, wymierzył Gminie N. grzywnę w wysokości 600 zł (pkt I), zasądził od Gminy N. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II) oraz zwrócił na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł tytułem nienależnie uiszczonego wpisu (pkt III). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wnioskodawcy złożyli wniosek o wymierzenie grzywny Radzie Miejskiej w N. za nieprzekazanie ich skargi na dwie ww. uchwały. Wniosek ten został zarejestrowany pod dwoma odrębnymi sygnaturami, tj. II SO/Wr 5/13 i II SO/Wr 6/13. Następnie w obu tych sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał postanowienia wymierzające Radzie Miejskiej w N. grzywny w wysokości po 300 zł. Postanowienia te zostały zaskarżone przez Gminę. Na skutek wniesionych zażaleń Naczelny Sąd Administracyjnym postanowieniami z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II OZ 11565/13 i II OZ 1154/13 uchylił odpowiednio postanowienie wydane w sprawie II SO/Wr 6/13 i II SO/Wr 5/13. W treści tych postanowień NSA podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, dotyczące braku podstaw do przyjęcia, że okres urlopowy i przerwa w sesjach Rady Miejskiej w N. w jakikolwiek sposób uniemożliwiały terminowe przekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wskazał także, że obowiązki w tym zakresie powinien wypełnić organ wykonawczy gminy, a Rada Miejska mogła wyrazić swoje stanowisko w formie uchwały (którą również przekazałby do Sądu pierwszej instancji wójt jako organ reprezentujący gminę), złożonej do akt sprawy już po przesłaniu skargi wraz z aktami sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że uchybienie terminu do przekazania skargi było niewątpliwe i zawinione. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że skoro podmiotem władzy publicznej jest gmina mająca osobowość prawną, zdolność sądową i dokonująca czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu, to właśnie gmina powinna być adresatem rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w przedmiocie wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi w terminie. Rozważając zaś zasadność rozdzielenia wniosku skarżących na dwie odrębne sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął brak podstaw do odpowiedniego stosowania art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", do wniosku w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie akt sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Zauważono, że przedmiotem wniosku jest skarga (a dokładnie jej nieprzekazanie w terminie), a nie akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Może więc dotyczyć jednej skargi, choć obejmującej kilka aktów, czynności, przejawów bezczynności czy też przewlekłego prowadzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że obowiązek rozdzielenia skarg ma charakter wtórny wobec wniesienia skargi. Oznacza to, że skarżący może wnieść skargę jednym pismem, organ może sporządzić jedną odpowiedź na skargę dotyczącą kilku zaskarżonych aktów, czynności, przejawów bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania i jednym pismem przesłać te dokumenty do sądu. Rozdzielenie skarg następuje dopiero po wpłynięciu skargi do sądu, jest czynnością o charakterze biurowym, technicznym, natomiast sam wniosek o wymierzenie grzywny może wpłynąć jeszcze przed przesłaniem skargi przez organ. Ponadto, Sąd pierwszej instancji ma możliwość miarkowania grzywny (choć w pewnych ściśle określonych ramach), a więc uwzględniając, że skarga dotyczy kilku aktów, czynności czy też przejawów bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, sąd może ustalić wyższą kwotę grzywny uwzględniając wyższą wagę naruszenia terminu do przekazania akt sprawy związaną z zakresem przedmiotowym skargi. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na brak w motywach postanowienia uzasadnienia i podstawy prawnej w przedmiocie zasądzonych kosztów. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2013 r. odrębnie prowadzone sprawy zarejestrowano pod wspólną sygnaturą II SO/Wr 11/13. Rozpoznając zaś ponownie wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi na powołane na wstępie uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skoro skarżący wnieśli skargę na uchwały, to obowiązkiem Burmistrza N. było ich przekazanie sądowi administracyjnemu stosownie do art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. Trzydziestodniowy termin do przekazania tej skargi upłynął z dniem 12 sierpnia 2013 r., zaś skarga została przekazana dopiero w dniu 3 września 2013 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniesione przez organ przyczyny uzasadniające nieprzekazanie skargi w terminie nie zasługują na uwzględnienie, a wymierzenie grzywny jest uzasadnione. Ustalając zaś wysokość grzywny Sąd miał na uwadze, że termin określony w art. 54 § 2 P.p.s.a. został przekroczony o 23 dni. Sąd uznał, że wymierzenie grzywny w kwocie wskazanej w sentencji postanowienia zrealizuje zarówno cel represyjny środka określonego w art. 55 § 1 P.p.s.a., jak również jego funkcję prewencyjną, mobilizując organ do unikania podobnych uchybień w przyszłości. Sąd uwzględnił także fakt, że skarga za nieprzekazanie której wymierzono grzywnę dotyczyła dwóch uchwał. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Gmina N., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1/ art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne ukaranie strony przeciwnej grzywną w wysokości 600 zł mimo braku uzasadnionych podstaw do dokonania ukarania, 2/ art. 55 § 2 w zw. z art. 32 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne ukaranie grzywną Gminy, mimo że: a/ uregulowania powyżej wskazane ustalają jednoznacznie i literalnie, iż stroną postępowania może być wyłącznie organ, zaś Gmina nie posiada przymiotu organu w rozumieniu powyższego przepisu, zaś należyta wykładnia językowa nie umożliwia nadania Gminie statusu prawnego organu w rozumieniu powyżej wskazanych przepisów procedury sądowo-administracyjnej, b/ skarżący nie złożyli wniosku o ukaranie Gminy, a jedynie o ukaranie organu, tj. Rady Miejskiej, a tym samym ukaranie Gminy nastąpiło z naruszeniem przesłanek normatywnych wskazanych w art. 55 § 2 P.p.s.a.; 3/ naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. wyrażające się sprzecznością przyjętych ustaleń faktycznych, prawnych przez Sąd pierwszej instancji zawartych w uzasadnieniu z treścią podjętego rozstrzygnięcia; 4/ naruszenie art. 225 P.p.s.a. poprzez wadliwe rozliczenie kosztów postępowania w sprawie. Wskazując na powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od wnioskodawców na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że w tym postępowaniu, na gruncie art. 55 § 2 P.p.s.a., Gmina nie posiada statusu organu, zatem nie może być stroną. Wskazano także, że wniosek o ukaranie grzywną nie dotyczył Gminy, a Rady Miejskiej, zatem nie można było prowadzić postępowania przeciwko Gminie z przyczyn formalnych. Nadto, zdaniem Gminy orzeczona kara jest rażąco wygórowana i wydana z naruszeniem zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Podniesiono także, że skarga wnioskodawców została odrzucona przez Sąd z przyczyn formalnych, zatem opieszałość organu nie ma znaczenia. Zdaniem Gminy również sposób rozliczenia kosztów zawarty w punkcie II i III zakwestionowanego postanowienia jest co najmniej niekompletny, o ile nie wadliwy. Nie orzeczono bowiem co do kosztów poniesionych przez organ w związku z wniesionymi zażaleniami, gdyż co najmniej jedno z tych zażaleń skutkowało zapewne umorzeniem postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zaskarżone przez Gminę postanowienie zostało wydane po ponownym rozpoznaniu wniosku, na skutek orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II OZ 1155/13 i II OZ 1154/13, którymi uchylono poprzednio wydane postanowienia w przedmiocie wymierzenia grzywny. W związku z powyższym, wobec niezmienionego stanu faktycznego i prawnego, kluczowe znaczenie dla oceny czy zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe, będzie miała wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny zawarta we ww. postanowieniach, stosownie do treści art. 190 zd. 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Powyższe oznacza, że sąd któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody w ponownym wydaniu orzeczenia, ale musi wziąć pod uwagę wykładnię dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym zarzuty Gminy wskazujące na to, że stroną niniejszego postępowania winien być organ, a nie Gmina oraz iż brak jest podstaw do ukarania Gminy grzywną nie zasługują na uwzględnienie. Bowiem w treści ww. postanowień Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że to właśnie Gmina winna być adresatem rozstrzygnięcia Sądu, a nie organ, oraz iż uchybienie terminu do przekazania skargi było niewątpliwe i zawinione. Niesporne jest w sprawie, że Gmina nie przekazała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu skargi wnioskodawców wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Zaś niewypełnienie tego obowiązku w terminie powoduje, że – na wniosek skarżącego – sąd może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W tej sytuacji co do zasady uznać należy, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji wymierzył Gminie grzywnę na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Zaś polemika Gminy w tym zakresie, wobec treści art. 190 P.p.s.a., nie może odnieść zamierzonego skutku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za uzasadnioną należy również uznać wysokość grzywny wymierzoną przez Sąd. Ustawodawca pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.). Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., uwzględnienia okresu w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ ustawowemu terminowi na przekazanie sprawy do sądu (porównaj: postanowienie NSA z dn. 4.01.2013 r., sygn. akt I OZ 950/12, npubl.). W niniejszej sprawie, stosownie do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w postanowieniach z dnia 10 grudnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny wymierzając Gminie grzywnę wziął pod uwagę nie tylko przyczyny przekroczenia terminu do przekazania skargi, ale i okres uchybienia organu do przekazania skargi (23 dni), oraz fakt, iż przedmiotowa skarga dotyczyła dwóch uchwał. W tej sytuacji nie można uznać, że wymierzona grzywna w wysokości 600 zł jest rażąco wygórowana. Wprost przeciwnie jest ona adekwatna do stopnia zawinienia. W sprawie nie można również twierdzić, że wymierzając grzywnę w kwocie 600 zł Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył zasadę reformationis in peius. Jak wynika bowiem z akt sprawy, uchylonymi postanowieniami w sprawach II SO/Wr 5/13 i II SO/Wr 6/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny także wymierzył grzywnę w łącznej wysokości 600 zł (po 300 zł). Wprawdzie grzywny te zostały wymierzone dwoma odrębnymi postanowieniami, jednakże pozostaje to bez wpływu na zasadność podniesionego zarzutu. Jak już wyżej wskazano na skutek orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2013 r. wydanych w sprawie, Przewodniczący Wydziału zobowiązany był, z uwagi na wadliwe rozdzielenie wniosku o ukaranie grzywną na dwa odrębne, do ich zarejestrowania pod jedną sygnaturą i wydania jednego postanowienia. Nie zmienia to jednak faktu, że uprzednio na podstawie tego samego wniosku wymierzono grzywnę w łącznej wysokości 600 zł. Na koniec podkreślić należy, że bez wpływu na zasadność wymierzenia grzywny pozostaje kwestia ewentualnego rozstrzygnięcia co do wniesionych skarg. Odnosząc się zaś do zarzutu wadliwego rozstrzygnięcia o kosztach wskazać trzeba, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowo bowiem, w oparciu o art. 200 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a., Sąd zasądził od Gminy na rzecz skarżących zwrot równowartości wpisu od wniosku (100 zł). Prawidłowo również, wobec stwierdzonej nadpłaty, Sąd zwrócił wnioskodawcom różnicę pomiędzy kosztami należnymi, a uiszczonymi. Dodatkowo podnieść należy, że z uzasadnienia wniesionego zażalenia wynika, iż Gmina, stosownie do art. 232 § 1 pkt 2 P.p.s.a., domaga się zwrotu wpisów uiszczonych w związku z wniesieniem poprzednich zażaleń. Jednakże brak rozstrzygnięcia w tym zakresie nie stoi na przeszkodzie by poza przedmiotowym rozstrzygnięciem dokonać ewentualnego zwrotu tych wpisów. W związku z powyższym, na podstawie art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.