II OZ 301/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 914/08 o odmowie dopuszczenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Ustka z dnia 29 września 2006 r. Nr XXXVIII/384/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: - oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 914/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika w sprawie toczącej się ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Nr XXXVIII/384/2006 Rady Gminy Ustka z dnia 29 września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych w okolicy miejscowości Duninowo, Pęplino w gminie Ustka. Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia 20 stycznia 2009 r. udział w tym postępowaniu w charakterze uczestnika zgłosiła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., podnosząc, że jest podmiotem gospodarczym, który na terenie objętym uchwałą w sprawie planu miejscowego planuje wybudowanie zespołu elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną. Wnioskodawca jest dzierżawcą nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą i podjął już działania zmierzające do realizacji opisanej inwestycji. W zaskarżonym postanowieniu z dnia 22 stycznia 2009 r. Sąd I instancji podniósł, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) może być jedynie podmiot, który wykaże, iż spełnił wymagania określone w powyższym przepisie i którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym rozstrzygnięciem. W ocenie Sądu wnioskodawca nie wykazał naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą, gdyż umowa dzierżawy zawarta przez wnioskodawcę tworzy stosunek prawny wyłącznie pomiędzy nim a wydzierżawiającym. Jedynie obligacyjny stosunek kreują też umowy zawarte z dystrybutorami mediów. Podstawą złożonego wniosku nie jest norma prawa materialnego, lecz jedynie interes faktyczny, zatem wniosek ten nie może być uwzględniony. Na powyższe postanowienie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła zażalenie, zarzucając naruszenie art. 33 § 2 (w zażaleniu błędnie oznaczono jednostkę jako ustęp) i art. 141 § 4 w związku z art. 166 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Spółka podniosła, że działania planowane w ramach inwestycji wiążą się z poważnymi nakładami finansowymi sięgającymi do nawet kilkunastu milionów euro, uzyskała decyzje niezbędne do ubiegania się o pozwolenie na budowę, w tym decyzję z dnia 14 listopada 2008r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem wnioskodawcy ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego spowoduje po jego stronie znaczną szkodę i dotyczy jego interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W świetle powyższej regulacji, dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W rozpoznawanej sprawie skarga złożona została przeciwko uchwale Nr XXXVIII/384/2006 Rady Gminy Ustka z dnia 29 września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych w okolicy miejscowości Duninowo, Pęplino w gminie Ustka opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 23 lutego 2007 r., Nr 49, poz. 728. Zaskarżona uchwała zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje bowiem w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego, w niniejszej sprawie w procedurze określonej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), natomiast zatwierdzony w drodze uchwały plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, co wynika z regulacji art. 14 ust. 8 tej ustawy. Skoro tak, to w postępowaniu toczącym się w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego, ani tym bardziej w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym uchwały w sprawie planu, nie może znaleźć zastosowania regulacja art. 8 K.p.a., co czyni niezasadnym zarzut zażalenia co do naruszenia tego przepisu. Nie sposób podzielić również zarzutu co do naruszenia art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu, że przepis ten nie daje podstaw do dopuszczenia Spółki [...] jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) na akt prawa miejscowego. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 166 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest w tym względzie prawidłowe. Skarga na uchwałę rady gminy o charakterze aktu prawa miejscowego jest skargą indywidualną przysługującą temu podmiotowi, którego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada legalność uchwały w granicach wyznaczonych interesem prawnym skarżącego. Ewentualne oddalenie skargi nie zamyka drogi do skarżenia uchwały przez inny podmiot, którego interes prawny został naruszony. Jeżeli tak, to niemożliwe jest zaakceptowanie poglądu, że każdy kto ma w tym interes prawny, a nawet każdy czyj interes prawny został naruszony uchwałą rady gminy o charakterze aktu prawa miejscowego, może być dopuszczony do udziału w postępowaniu sądowym toczącym się ze skargi innego podmiotu, wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przede wszystkim jednak, jak to zasadnie zauważył Sąd I instancji, spółka [...] nie może być uznana za podmiot mieszczący się w kategorii uczestników postępowania w rozumieniu art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tego powodu, że nie posiada własnego interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na uchwałę Nr XXXVIII/384/2006 Rady Gminy Ustka z dnia 29 września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych w okolicy miejscowości Duninowo, Pęplino w gminie Ustka. Pojęcie interesu prawnego na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy bowiem rozpatrywać w oparciu o podobne kryteria jak to ma miejsce w postępowaniu administracyjnym, tzn. normę prawa materialnego, konkretną sytuację prawną zindywidualizowanego podmiotu prawa, a także możliwość oddziaływania stosowania tej normy na sytuację prawną tego podmiotu (por. Bogusz M., Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997 r., s. 28). Właśnie związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako podstawę interesu prawnego stanowi istotę tego interesu. Norma ta musi być jednak konkretnie określona i wyodrębniona spośród innych norm. Powoduje to, że interesu prawnego nie można opierać tylko na istnieniu jakiegoś aktu prawnego, czy instytucji prawnej (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, Orzecznictwo Sądów Polskich 1997, z. 4, poz. 83 A). Przymiot uczestnika postępowania, o którym mowa w art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nadaje dopiero norma o charakterze materialno-prawnym. Powoduje to, iż spółka [...] nie może opierać swojej legitymacji procesowej na okoliczności zawarcia umowy dzierżawy działki nr [...] położonej w gminie U.. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tym względzie jednolite (zob. postanowienia z dnia 19 lutego 2008r., sygn. akt II OZ 104/08 i II OZ 106/08, z dnia 10 kwietnia 2008r., sygn. akt II OZ 304/08 i z dnia 9 maja 2008r.,sygn. akt II OZ 416/08). Jedynie ubocznie należy zauważyć, iż twierdzenia zawarte w zażaleniu co do tego, iż ewentualne uwzględnienie skargi na zaskarżoną uchwałę spowodowałoby znaczną szkodę w postaci poniesionych nakładów na inwestycję, są o tyle nietrafne, iż skoro Spółka w związku z planowaną inwestycją uzyskała decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to może ubiegać się na tej podstawie o pozwolenie na budowę, niezależnie od bytu prawnego uchwały w sprawie planu miejscowego. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.