II OZ 542/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 2 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1640/19 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi K.M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1640/19, odrzucił skargę K. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), który uprawnia każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia do sądu administracyjnego. Takie brzmienie powołany przepis otrzymał z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Do dnia 1 czerwca 2017 r. przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym miał następujące brzmienie: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.". Jednocześnie, stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, nowe brzmienie tego przepisu stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. W sprawie tej ma zatem zastosowanie przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. Wniesienie skargi na tę uchwałę należało więc poprzedzić wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przed wniesieniem skargi, wynikający z art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym został zniesiony bowiem tylko co do aktów dokonanych począwszy od 1 czerwca 2017 r. W niniejszej sprawie skarżąca uczyniła zadość temu obowiązkowi pismem z dnia 19 lutego 2019 r. Organ pismem z dnia 27 marca 2019 r. udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Zatem termin do wniesienia skargi winien być liczony od dnia doręczenia skarżącej odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co miało miejsce w dniu 8 kwietnia 2019 r. Wobec tego trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi – o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. – liczony od dnia doręczenia odpowiedzi organu, upływał z dniem 8 maja 2019 r. Tymczasem skarga wniesiona została dopiero w dniu 5 czerwca 2019 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu, co obliguje Sąd do jej odrzucenia. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., rozstrzygając w pkt 2 postanowienia o zwrocie wpisu od skargi na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy. Zażaleniem K. M. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez dowolną ocenę akt sprawy, a w szczególności pisma przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. poprzez uznanie, iż pismo to stanowiło odpowiedź na wezwanie skarżącej do usunięcia niezgodności z prawem, podczas gdy pismo to nie było stanowiskiem organu administracji - Rady Miejskiej w [...] oraz nie stanowiło merytorycznej odpowiedzi na wezwanie skarżącej do usunięcia niezgodności z prawem, a zatem nie może zostać uznane za odpowiedź organu administracji na wezwanie skarżącej; 2) art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego biegnie od dnia udzielenia skarżącej informacji o terminie udzielenia odpowiedzi na jej wezwanie, podczas gdy zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. termin ten biegnie od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zaś poinformowania o terminie zajęcia stanowiska przez Radę Miejską w [...] nie można uznać za odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; 3) art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez jego błędne niezastosowanie i nierozpoznanie skargi, podczas gdy Sąd uznając, iż skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia skargi, to uczyniła to bez swojej winy, albowiem pozostawała w przekonaniu, iż Rada Miejska rozpoznaje jej wniosek i od doręczenia merytorycznej odpowiedzi organu rozpocznie się bieg terminu do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w [...]. Z uwagi na powyższe zarzuty w zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy w pełni podzielić wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, zgodnie z którym skoro uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] została podjęta na sesji Rady Miejskiej w dniu [...] grudnia 2009 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), co miało miejsce 1 czerwca 2017r., to przy jej zaskarżaniu zastosowanie miały przepisy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. sprzed nowelizacji. Zatem skarga na ten akt organu gminy powinna zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do treści art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Powyższy przepis wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi. Pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa i wynosi on trzydzieści dni, a liczony jest od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie. Z kolei drugi termin dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wynosi sześćdziesiąt dni, zaś liczony jest od dnia wniesienia przez stronę wezwania do organu. Oznacza to, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciodniowy. Jeśli jednak przed upływem sześćdziesiątego dnia organ doręczy stronie odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Termin sześćdziesiąt dni liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest ostatecznym terminem do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie bądź, gdy organ udzielił takiej odpowiedzi, jednakże została ona doręczona stronie już po upływie sześćdziesięciodniowego terminu liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w terminie 60 dni od wniesienia wezwania ale doręczenie tejże odpowiedzi nastąpi już po zakreślonym terminie sześćdziesięciu dni, to nie rozpoczyna biegu termin trzydziestu dni do wniesienia skargi. Wówczas uznać należy, że nadal obowiązuje termin 60 dni od wniesienia wezwania, a termin 30 dni z uwagi na brak doręczenia stronie nie rozpoczął biegu. Z treści art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że termin 30 dni do wniesienia skargi rozpoczyna swój bieg dopiero po doręczeniu przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zatem by termin 30 dni zaczął bieg nie wystarczy wyłącznie sporządzenie odpowiedzi na wezwanie ani nawet wiedza strony, że takowa odpowiedź została sporządzona. Przepis powyższy jednoznacznie mówi o doręczeniu stronie przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Doręczenie to powinno nastąpić najpóźniej w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Takie stanowisko, co do liczenia biegu terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a., jest utrwalone w orzecznictwie sądowym (por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07; postanowienia NSA z dnia: 21 grudnia 2017 r. II OZ 1570/17; 7 marca 2018 r. II OZ 192/18). W przedmiotowej sprawie - jak wynika z akt - w dniu 19 lutego 2019 r. skarżąca poprzedziła przedmiotową skargę stosownym wezwaniem Rady Miejskiej w [...] do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą nr [...] (k. 125 akt administracyjnych), i od tego dnia rozpoczął swój bieg 60 dniowy termin na wniesienie skargi na tę uchwałę, który upływał w dniu 23 kwietnia 2019 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko autora zażalenia, zgodnie z którym pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 marca 2019 r. (doręczonego skarżącej w dniu 8 kwietnia 2019 r.) nie można uznać za odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji), a jedynie za pismo informujące stronę o terminie, w jakim ww. organ stanowiący gminy udzieli takiej odpowiedzi. Świadczy o tym treść tego pisma, w którym wskazuje się, że uchwała w przedmiocie wezwania zostanie rozpatrzona na sesji Rady Miejskiej w [...], która rozpocznie się o godz. 9:30 w dniu 10 kwietnia 2019 r. Pomimo jednak wadliwie dokonanej oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy ostatecznie Sąd I instancji zaskarżonym postanowieniem zasadnie odrzucił przedmiotową skargę z uwagi na jej wniesienie po upływie terminu wynikającego z art. 53 § 2 p.p.s.a. w jego brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych niniejszej sprawy, odpowiedź Rady Miejskiej w [...] na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą, podjęta w dniu 10 kwietnia 2019 r. (uchwała nr [...]), została skutecznie doręczona skarżącej już po upływie 60 dni od złożenia przez nią tego wezwania, tj. w dniu 6 maja 2019 r. Doręczenie zatem skarżącej ww. uchwały, w której organ ustosunkował się do jej wezwania, nie miało już żadnego wpływu na bieg terminu do wniesienia przez nią skargi na przedmiotową uchwałę, bowiem termin ten upłynął skarżącej bezskutecznie w dniu 23 kwietnia 2019 r. Z powyższych względów stwierdzić należało, iż zaskarżone postanowienie Sądu I instancji - pomimo częściowo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.