II OZ 613/24

Dnia 7 listopada 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Polskiego Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 246/24 o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 25 marca 2024 r. znak: IR.I.7840.14.2.2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie; 2) dopuścić Polskie Stowarzyszenie [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", odmówił Polskiemu Stowarzyszeniu [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Sąd wskazał, że wykładnia systemowa art. 33 § 2 p.p.s.a. prowadzi do wniosku – prezentowanego zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych – że organizacja społeczna nie może stać się uczestnikiem takiego postępowania sądowoadministracyjnego, które dotyczy kontroli decyzji wydanej w postępowaniu, w którym ustawodawca wykluczył udział organizacji społecznych (por. M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 319 oraz powołane tam piśmiennictwo i orzecznictwo). Dotyczy to w szczególności postępowań w sprawach ze skargi na decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wynika to z treści art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725), zwanej dalej "P.b.", który wyłącza możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę (wyłącza możliwość zastosowania art. 31 K.p.a., który reguluje udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym). Skoro więc w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę organizacja społeczna nie może brać udziału, to tym samym nie może ona przystąpić do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 29 lutego 2008 r., II OZ 84/08). Ponadto w doktrynie wskazuje się, że zdolność sądowa organizacji społecznej powiązana jest z możliwością dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym, którego wynik podlega sądowej kontroli (por. M. Niezgódka-Medek [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, dostępny w systemie LEX). Nie jest bowiem racjonalne, aby dopiero na etapie kontroli legalności decyzji administracyjnej mogła ona prezentować swoje stanowisko. Pod uwagę należy wziąć także okoliczność, że gdyby Sąd uchylił zaskarżony akt, to w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w wyniku tego wyroku organizacja społeczna ponownie nie mogłaby brać udziału (por. postanowienie NSA z 11 stycznia 2022 r., II OZ 910/21). Skoro więc przepis szczególny wyłącza możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, to nie jest również możliwe dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie zmienia oceny Sądu również brzmienie art. 28 ust. 4 P.b., zgodnie z którym udział organizacji społecznej dopuszczony został tylko w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Niniejsza sprawa nie wymagała bowiem udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) uchyliło bowiem § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z ze zm.), co oznacza, że z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wyeliminowano instalacje radiokomunikacyjne. Zażalenie na ww. postanowienie wniosło ww. Stowarzyszenie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu; a także zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. W zażaleniu sformułowano zarzut dotyczący naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 3 P.b. przez bezzasadne odmówienie dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania, w sytuacji gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie obowiązuje art. 28 ust. 3 P.b., a żaden przepis nie wyłącza udziału organizacji społecznych w sprawach dot. pozwoleń na budowę przed sądami administracyjnymi, a więc postanowienie o odmowie dopuszczenia, które oparło się właśnie na takich przesłankach, a nie na tym, czy za dopuszczeniem przemawiają cele statutowe Stowarzyszenia, jest bezpodstawne. Na potwierdzenie swojego stanowiska Stowarzyszenie powołało się na orzeczenia NSA (patrz postanowienia NSA: z 26 sierpnia 2011 r., II OZ 706/11; z 28 września 2009 r., II GZ 55/09; z 4 grudnia 2009 r., II OZ 1011/99; z 13 sierpnia 2008 r., II OZ 759/10; z 15 marca 2011 r., II OZ 157/11; z 15 lutego 2012 r., II OZ 55/12; z 28 listopada 2005 r., II FZ 730/05). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie, albowiem zasadny jest zarzut naruszenia przede wszystkim art. 33 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika może zgłosić także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W sprawie poza sporem jest, że Stowarzyszenie domaga się dopuszczenia go do udziału w postępowaniu, wskazując na zgodność przedmiotu sprawy z celami statutowymi organizacji, wynikającymi z § 6 pkt d, e, f, g, j, q regulaminu Stowarzyszenia. Badając wniosek Stowarzyszenia w tym zakresie Sąd I instancji wskazał na przepisy art. 31 K.p.a. i art. 28 ust. 3 i 4 P.b., przyjmując że z powyższego wynika, iż zasadą jest wyłączenie organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę, z wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie wymagających udziału społeczeństwa, w których organizacje te, powołując się na swoje cele statutowe, mogą uczestniczyć. Natomiast sprawa niniejsza nie należy do spraw wymagających udziału społeczeństwa, stąd Sąd doszedł do przekonania, że nie było podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w niniejszym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że w świetle przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstaw prawnych do stosowania przez sąd administracyjny przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. w postępowaniu o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a. Organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w "niniejszej" ustawie, a więc w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – art. 9 p.p.s.a. Z powyższego wynika zatem, że przesłanki uzasadniające ewentualny udział organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym wynikają z postanowień art. 33 § 2 w zw. z art. 9 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 28 września 2009 r., II GZ 55/09), a więc nie – z art. 28 ust. 3 i 4 P.b. Nadto z art. 33 § 2 p.p.s.a. nie wynika, by przesłanką warunkującą dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, w sprawach innych osób, było ustalenie, czy inwestycja jest przedsięwzięciem wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. A zatem dla tej oceny nie ma znaczenia wskazana przez Sąd I instancji argumentacja, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej już nie kwalifikuje się do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko. W orzecznictwie wskazuje się, że istotą udziału organizacji społecznej zarówno w postępowaniu administracyjnymi jak i sądowoadministracyjnym jest zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Także bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym udział organizacji społecznej w charakterze uczestnika tego postępowania niezależnie od tego, że ustawodawca w art. 33 § 2 p.p.s.a. jako przesłankę tego udziału sformułował wyłącznie warunek, aby sprawa dotyczyła zakresu statutowej działalności takiej organizacji, musi służyć kontroli społecznej nad postępowaniem. Powinność działania w interesie publicznym (zbiorowym) organizacji społecznej wynika już z samej istoty tej organizacji (por. np. ww. postanowienie NSA II GZ 55/09; zobacz także: postanowienie NSA z 15 lutego 2012 r., II OZ 55/12). A zatem przyjąć należy, że badając wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu sąd powinien wziąć pod uwagę, czy spełnione są warunki formalnoprawne, tzn. czy Stowarzyszenie jest organizacją powołaną zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zakres działalności statutowej musi uwzględniać charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, a nadto czy przemawia za tym interes społeczny (por. postanowienie NSA z 11 października 2013 r., II OZ 874/13). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia przywołał treść regulaminowej działalności ww. Stowarzyszenia. A mianowicie, celami ww. Stowarzyszenia są przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony instalacji rozumianych zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych, budowli, urządzeń budowlanych rozumianych zgodnie z ustawą Prawo budowlane, masztom antenowym oraz innych przedsięwzięć, wyrobów, systemów, technologii i urządzeń wytwarzających lub przyczyniających się do wytwarzania lub mogących wytwarzać czynniki szkodliwe lub potencjalnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia publicznego (w tym np. pola elektromagnetyczne, infradźwięki) i przeciwdziałanie budowie, rozbudowie, przebudowie, montażu, zakładaniu, modernizowaniu i użytkowaniu oraz projektowaniu, powstawaniu, produkcji i promowaniu instalacji rozumianych zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych, budowli, urządzeń budowlanych rozumianych zgodnie z ustawą Prawo budowlane, masztom antenowym oraz innych przedsięwzięć, wyrobów, systemów, technologii i urządzeń przyczyniających się do wytwarzania lub wytwarzających czynniki jakkolwiek oddziałujące na środowisko i zdrowie publiczne (w tym np. pola elektromagnetyczne, infradźwięki), jeżeli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości dla środowiska i zdrowia publicznego wytwarzanych przez nie czynników i innych skutków ich funkcjonowania; mądre, zrównoważone i zdrowe kształtowanie środowiska i zagospodarowywania przestrzeni zgodnie z takim kształtowaniem oraz ich promocja; działania na rzecz udziału społeczeństwa w procedurach decyzyjnych, w szczególności przed organami władzy publicznej. Należy wskazać, że Sąd I instancji nie zakwestionował aby ww. cele statutowe Stowarzyszenia nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 33 § 2 p.p.s.a. i dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ww. cele Stowarzyszenia w pełni pozwalają na stwierdzenie, że tak zakreślone działania ww. organizacji mają lub mogą mieć znaczenie dla interesu ogólnospołecznego (por. postanowienie NSA z 26 sierpnia 2021 r., II OZ 706/11). W świetle art. 33 § 2 p.p.s.a. każdy cel działania określony w statucie stowarzyszenia może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik (por. wyrok NSA z 24 marca 2021 r., II OSK 2315/20). Dlatego należało dopuścić Polskie Stowarzyszenie [...] w K. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej skargi na decyzję pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą. Mając zatem na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zasadność zażalenia, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 i art. 33 § 2 p.p.s.a., w pkt 1 postanowienia – uchylił zaskarżone postanowienie; i w pkt 2 postanowienia – dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania. Odnosząc się do wniosku zawartego w zażaleniu w zakresie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady nie jest uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 p.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w tym przepisie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).