II OZ 55/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia z siedzibą w Rzeszowie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 573/11 o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenia z siedzibą w Rzeszowie w sprawie ze skargi E. K. i P. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 573/11 odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenia z siedzibą w Rzeszowie W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że badając zgłoszony w trybie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., wniosek o dopuszczenie jej do udziału w sprawie należy w pierwszym rzędzie sprawdzić, czy spełnione są warunki formalno-prawne, tj. organizacja jest powołana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zakres działalności statutowej uwzględnia charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej; czy udział tej organizacji odpowiada celowi sądownictwa administracyjnego, tj. sprzyja realizacji "sądowej kontroli administracji" i czy organizacja realizuje cel publiczny do którego została powołana. W niniejszej sprawie inwestor podniósł zarzut, iż Z. G. zgłaszając wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w istocie nie realizuje celów Stowarzyszenia, lecz zamierza użyć Stowarzyszenia do kontynuowania reprezentowania stron postępowania, które - jako osoba fizyczna reprezentował w postępowaniu administracyjnym. Sąd podniósł, że należało objąć analizą wyjaśnienie, czy Stowarzyszenie w postępowaniu realizuje tylko indywidualne interesy skarżących, czy też te działania mają lub mogą mieć znaczenie dla interesu ogólnospołecznego. Okoliczność, że Z. G. przyznał, że ponieważ nie może reprezentować skarżących przed Sądem, a robi to Stowarzyszenie, a zatem potwierdził, że w istocie zamierza kontynuować rolę pełnomocnika stron, nie jest wystarczająca do wykluczenia, że Stowarzyszenie będzie realizowało cel publiczny. Sąd zauważył, iż rozpoznając wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w sprawie dotyczącej innego podmiotu, powinien badać czy udział ten, niezależnie od postanowień statutu takiej organizacji, służy zapewnieniu kontroli społecznej postępowania. Sąd powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09, (publ. ONSAiWSA 2010/2/23, OSP 2010/11/108), wydanym w składzie 7 sędziów, że przyjęcie poglądu o niestosowaniu przepisów k.p.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu nie może być odbierane jako przyzwolenie, by każda organizacja społeczna mogła brać udział w każdym postępowaniu sądowym, gdy tylko leży ono, formalnie rzecz ujmując, w sferze jej działalności statutowej, bez uwzględnienia jakichkolwiek innych warunków prawnych. Nie można tracić z pola widzenia, że istotą udziału organizacji społecznej zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, jest zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. A zatem, sąd administracyjny rozpoznając zgłoszony przez organizację społeczną w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. wniosek takiej organizacji o dopuszczenie jej do udziału w sprawie dotyczącej innego podmiotu, powinien badać, czy udział ten służy podstawowemu celowi wprowadzonego przez ten przepis rozwiązania, to jest zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowaniem. Sąd rozpoznający daną sprawę więc, niezależnie od mniej lub bardziej szczegółowych postanowień statutu takiej organizacji, ma prawo badać, czy w istocie dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie będzie realizacją owej kontroli społecznej. Badając warunki formalnoprawne wniosku Sąd stwierdził, iż Stowarzyszenie zostało powołane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie utworzono Stowarzyszenie, które samodzielnie określiło swoje cele, programy działania i struktury organizacyjne oraz uchwaliło Statut, następnie poddano to Stowarzyszenie wymaganemu wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego, w którym odnotowano wymagane przez prawo dane. Analizując Statut Stowarzyszenia, Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że ujęte w § 7 ust. 1 cele, tj. ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego w tym: popularyzacja wiedzy o zagrożeniach środowiska i zdrowia ludzi; przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne; przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania, nie odpowiadają przedmiotowi sprawy, który polega na skontrolowaniu przez Sąd Wojewódzki zgodności z prawem formalnym i materialnym decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym. Skoro cele Stowarzyszenia zawarte wręcz w jego nazwie i przywołanych postanowieniach Statutu koncentrują się na przeciwdziałaniu elektroskażeniom oznacza to, że ochrona ludzi i środowiska, o której mowa w ust. 1 będzie miała miejsce przed realizacją zamierzenia inwestycyjnego zagrażającego ludziom lub środowisku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, iż wymienione w Statucie środki działania wskazują na szerokie możliwości ich stosowania, doznają jednak ograniczeń wynikających z art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, w zw. z art. 31 k.p.a., wobec czego udział Stowarzyszenia w sprawach mających za przedmiot pozwolenie na budowę został wprost ograniczony przez ustawodawcę (z wyłączeniami wynikającymi z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego). Wobec powyższego należało rozważyć, czy ustawowe ograniczenie udziału Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym (zastąpione udziałem Prezesa tego Stowarzyszenia w charakterze pełnomocnika strony i występującego w postępowaniu administracyjnym jako osoba fizyczna) daje podstawę do przyjęcia, że udział Stowarzyszenia służy realizowaniu kontroli administracji w postępowaniu sądowym. Stowarzyszenie zostało wszak wolą ustawodawcy pozbawione możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym, przez wyłączenie stosowania art. 31 k.p.a. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, praktyka polegająca na podjęciu się reprezentacji strony w postępowaniu budowlanym przez członka organizacji społecznej (ze względu na wyłączenie udziału tej organizacji przez art. 28 ust.3 Prawa budowlanego), a następnie zgłoszenie wniosku o dopuszczenie do udziału przez tę organizację w postępowaniu sądowoadministracyjnym mającym za przedmiot kontrolę, już nawet nie samego pozwolenia na budowę, a decyzji wydanej w trybie nadzorczym, rozmija się z celami, dla których ustawodawca ograniczył udział organizacji społecznych w tego rodzaju postępowaniach. Ograniczenie to wprawdzie działa w postępowaniu administracyjnym, ze względu na przepis szczególny zawarty w Prawie budowlanym, lecz powinno być również wzięte, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, pod rozwagę przy ocenie realizacji sądowej kontroli administracji, jako czynnik, który nie uzasadnia udziału Stowarzyszenia w tej kontroli. Stowarzyszenie z siedzibą w Rzeszowie, reprezentowane przez Prezesa Zarządu Z. G. wniosło w dniu [...] września 2011 r. zażalenie na powyższe postanowienie. Zarzuciło: 1. naruszenie art. 9 w związku z art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji RP poprzez niedopuszczalne rozszerzanie oraz przynoszenie wymogów wynikających z innych przepisów do ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która wyłącznie przesądza o sposobie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu sądowym; 2. art. 141 § 4 w związku z art. 33 § 2 błędne przywołanie, jako przesłanki stanowiącej również o konieczności wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji art. 31 § 1 kpa w związku z art. 28 ust 3 ustawy prawo budowlane; 3. art. 141 § 4 w związku z art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez nie zbadanie czy organizacja społeczna dysponuje zakresem wiedzy specjalistycznej przemawiającym za jej udziałem w postępowaniu; 4. art. 141 w związku z art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w sytuacji, w której organizacja opowiada się za jedną ze stron to dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu jest niedopuszczalne, co może wskazywać, iż w niniejszej sprawie jest możliwe rozstrzygnięcie, które zadowoli wszystkie strony postępowania. Wobec powyższych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o uchylenie skarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zwrot kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, iż w świetle cytowanego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] września 2009r., sygn. akt II GZ 55/09 dopuszczalnym jest udział organizacji społecznej nawet w sprawie własnego członka. W niniejszej sprawie organizacja nie zgłosiła udziału po to, aby przeszkadzać w postępowaniu, lecz wesprzeć WSA wiedzą techniczną tym bardziej sprawa dotyczy zdrowia i życia ludzi. Ponadto organizacja musi opowiedzieć się po jednej ze stron albowiem nie ma możliwości, aby zapadło neutralne orzeczeni zadawalające obie strony. Ponadto § 7 pkt. 10 statutu wprost stanowi, iż celem statutu jest reprezentowanie członków Stowarzyszenia obywateli Polski przed organami administracji rządowej i samorządowej, sądami i prokuratorami. Wojewódzki Sąd Administracyjny kwestionuje ten przepis odnosząc się do postępowania administracyjnego, gdzie Z. G. pomagał jednemu z uczestników postępowania ze względu na zakres wiedzy technicznej i prawnej, co jest zgodne z celami statutowymi. Stowarzyszenie powołało się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1274/09 oraz postanowienia z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OZ 759/10, z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OZ 1011/09 i z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OZ 706/11 (publ. na stronie orzecznictwa NSA – nsa.gov.pl). Prezes Stowarzyszenia wskazał, iż powyższe znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę stacji bazowych telefonii komórkowych, w których to Stowarzyszenie brało udział dopuszczone na podstawie przepisów p.p.s.a. (np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 1680/08, czy wyrok z dnia 20 stycznia 2001 r., sygn. akt II OSK 39/09). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek uznając, że Stowarzyszenie nie wskazało okoliczności, które mogłyby wskazać, że realizuje cel publiczny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela w pełni stanowisko zaprezentowane w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 (publ. na stronie nsa.gov.pl) oraz postanowieniu z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt II OZ 1011/99 (publ. na stronie nsa.gov.pl), iż brak jest podstaw prawnych do stosowania przez Sąd administracyjny przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. w postępowaniu o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a. Rację ma Sąd I instancji, iż pogląd taki nie może automatycznie skutkować dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, jeśli sprawa dotyczy statutowej działalności tej organizacji. Istotą udziału organizacji społecznej nie jest bowiem zaspokojenie "partykularnych interesów" samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. A zatem, sąd administracyjny badając zgłoszony w trybie art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosek o dopuszczenie jej do udziału w sprawie winien sprawdzić, czy spełnione są warunki formalno- prawne, tj. organizacja jest powołana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zakres działalności statutowej uwzględnia charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej; czy udział tej organizacji odpowiada celowi sądownictwa administracyjnego tj. sprzyja realizacji "sądowej kontroli administracji" i wreszcie, czy organizacja realizuje cel publiczny do którego została powołana. To czy cele statutowe organizacji uzasadniają jej udział w postępowaniu sądowym, sprowadza się do porównania tych celów ze sprawą będącą przedmiotem danego postępowania. Wychodząc z tego zasadnego założenia Sąd I instancji doszedł jednak do błędnych wniosków. Przypomnieć należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ma również zastosowania zasada określona w art. 28 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. A zatem, nie można podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że z przepisu art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, mającego zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, należy wysnuć wniosek, iż postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące postępowania nadzorczego w sprawie pozwolenia na budowę nie uzasadnia udziału Stowarzyszenia. Wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a. zapewniająca szeroki dostęp do procesowej pozycji uczestnika postępowania, a tym samym możliwości korzystania na podstawie art. 12 p.p.s.a. – ze służących stronie uprawnień procesowych, urzeczywistnia konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego i prawa do sądu (post. NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt II FZ 730/05). W orzecznictwie NSA w odniesieniu do kwestii, kto jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wyrażono pogląd, że stroną tego postępowania jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale też każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Pogląd ten należy uwzględnić, dokonując wykładni § 2 art. 33 p.p.s.a. w świetle powyższych zasad konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 2164/92, postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II GZ 52/08). Nie ma też przepisu obowiązującego prawa, który ograniczałby lub wyłączał udział organizacji społecznych w postępowaniach sądowoadministrcyjnych w sprawach dotyczących nadzwyczajnych postępowań administracyjnych jak i racjonalnych powodów do przyjęcia odmiennego poglądu. Nie ma też znaczenia, po której ze stron postępowania opowiada się organizacja społeczna. Trafny jest zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 p.p.s.a. Działanie organizacji społecznych w interesie publicznym w istocie oznacza, że działa także w interesie tych indywidualnych osób, których interesy prawne są zbieżne z interesem publicznym. Partykularne interesy osób fizycznych mogą pokrywać się z celami statutowymi Stowarzyszenia, a zatem nie oznacza to, iż Stowarzyszenie nie realizuje celów publicznych. Na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011 r. Z. G. – Prezes Zarządu Stowarzyszenia z siedzibą w Rzeszowie, składając wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w postępowaniu, złożył Statut Stowarzyszenia wraz z odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego. Zgodnie ze Statutem Stowarzyszenia, jego celem jest działalność na rzecz ochrony ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego, w tym przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetycznie, przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania. Ponadto, do celów zaliczone zostało reprezentowanie członków Stowarzyszenia i obywateli Polski przed organami władzy administracji rządowej i samorządowej, sądami i prokuratorami. Wskazane cele Stowarzyszenie realizuje m.in. poprzez występowanie z uwagami, wnioskami, opiniami i skargami do organów administracji, sądów i prokuratur. Tym samym, oceniając wniosek Stowarzyszenia w trybie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien ocenić jedynie, czy działania Stowarzyszenia mają lub mogą mieć znaczenie dla interesu ogólnospołecznego. Sąd I instancji skupił się na części oświadczenia Z. G., że "ponieważ nie może reprezentować skarżących przed Sądem robi to Stowarzyszenie", pomijając dalszą część tego oświadczenia, iż Stowarzyszenie, "występuje w interesie społecznym". Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 w związku z art. 197 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do zawartego w treści zażalenia wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesionym zażaleniem, stwierdzić należy, iż nie może on zostać uwzględniony, albowiem brak jest podstaw prawnych do orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny o zwrocie tego typu kosztów między stronami. Przypomnieć bowiem należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest ponoszenie przez strony kosztów postępowania we własnym zakresie (art. 199 p.p.s.a.). W szczególności podstaw tych nie ma w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczących zażalenia, a w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że nie mogą ich stanowić przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J.P.Tarno, wyd. LexisNexis Warszawa 2010, str. 511, postanowienie NSA z 24.06.2010 r., II OZ 594/10).