III OSK 1049/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji I. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 145/21 w sprawie ze skargi Fundacji I. z siedzibą w P. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Poznaniu w przedmiocie wydania informacji w przedmiocie możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wyrokiem z 25 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 145/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Fundacji I. z siedzibą w P. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Poznaniu w przedmiocie wydania informacji w przedmiocie możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 19 lipca 2021 r. skarżąca Fundacja złożyła organowi, za pośrednictwem systemu teleinformatycznego www.praca.gov.pl, ofertę pracy, w której zawarła wniosek o wydanie informacji, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2021 poz. 1100; dalej "ustawa" lub "ustawa o promocji zatrudnienia") . W dniu 21 lipca 2021 r. na skutek wezwania organu z tego samego dnia Fundacja uzupełniła ofertę pracy. W dniu 2 sierpnia 2021 r. organ wydał informację InSt/21/2219, przesyłając ją bezpośrednio Fundacji. W dniu 7 września 2021 r. Fundacja złożyła skargę na bezczynność organu. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż 19 lipca 2021 r. złożyła organowi ofertę pracy i zgodnie z art. 88c ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia organ był zobowiązany dostarczyć informację nie później niż w ciągu 21 dni od dnia złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie informacja starosty, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy, została wydana 2 sierpnia 2021 r., czyli z zachowaniem terminu ustawowego i wysłana za pośrednictwem operatora pocztowego na adres strony – [...]. Przesyłka została odebrana 5 sierpnia 2021 r. Organ przyznał, że wysłał wnioskowaną informację do strony, a nie do jej pełnomocnika, jednakże w ocenie organu nie można uznać tego za bezczynność organu. W odpowiedzi na wezwanie sądowe w piśmie z 14 października 2021 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż nie kwestionuje faktu, że Fundacja otrzymała opinię w terminie wskazanym przez PUP. Jednakże Fundacja nie poinformowała go o tym fakcie. Gdyby nie skarga na bezczynność nie dowiedziałby się, że PUP doręczył dokument Fundacji. Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wskazał, że informacja w przedmiocie możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Sąd ten zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia wojewoda wydaje zezwolenie na pracę, jeżeli podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi dołączył do wniosku o wydanie zezwolenia na pracę informację starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, sporządzoną z uwzględnieniem pierwszeństwa dostępu do rynku pracy dla obywateli polskich oraz cudzoziemców, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1-11. Tym samym dołączenie omawianej informacji (poza przypadkami określonymi w ustawie) stanowi warunek merytorycznego rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę. Zdaniem sądu, pomimo że formalnie mamy do czynienia wyłącznie z aktem wiedzy organu, to jednakże faktycznie informacja ta stanowi przesłankę orzekania o uprawnieniach cudzoziemca. Z tych względów sąd ten uznał za dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu w zakresie wydania informacji w przedmiocie możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy. Dodatkowo wskazał, że w świetle art. 53 § 2b i art. 10a ustawy o promocji zatrudnienia skarga w niniejszej sprawie nie musiała być poprzedzona ponagleniem. Sąd zauważył, że z treści jednoznacznie wynika, że Fundacja wyraźnie uczyniła jej przedmiotem tylko jedną z normatywnych postaci opieszałości organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy, a mianowicie bezczynność organu (a już nie przewlekłość postępowania). Wskazał, że pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Sąd ten uznał, że organ nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 88c ust. 2 ustawy o promocji informację, o której mowa w ust. 1 pkt 2, starosta wydaje na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi w terminie - nie dłuższym niż 14 dni od dnia złożenia oferty pracy w powiatowym urzędzie pracy, jeżeli z analizy rejestrów bezrobotnych i poszukujących pracy nie wynika, że istnieje możliwość zorganizowania rekrutacji (pkt 1) i nie dłuższym niż 21 dni od dnia złożenia oferty pracy w przypadku organizowania rekrutacji wśród bezrobotnych i poszukujących pracy (pkt 2). Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącej Fundacji wpłynął do organu 19 lipca 2021 r. Natomiast stosowna informacja została wydana 2 sierpnia 2021 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w ustawie. Sąd ten miał przy tym na uwadze, iż organ wysłał informację bezpośrednio na adres strony, a nie jej pełnomocnika. Fakt błędnego doręczenia decyzji nie może skutkować uznaniem, iż w sprawie organ działał opieszale skoro w terminie określonym w przepisach prawa wysłał do strony żądaną informację. Zdaniem sądu należy rozróżnić sytuację, w której organ wydaje informację, ale jej nie przesyła do strony, od sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie tj. od wydania decyzji, ale doręczenie jej bezpośrednio stronie, a nie jej pełnomocnikowi. Sąd zwrócił uwagę, iż stosownie do art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że doręczenie decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika jest bezskuteczne. Zdaniem sądu sam fakt, iż wadliwe doręczenia stronie, a nie pełnomocnikowi informacji jest bezskuteczne nie może prowadzić do wniosku, że organ nie załatwił sprawy w terminie. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego wydana w składzie 7 sędziów z 22 czerwca 2020 r., sygnatura akt II OPS 5/19 (CBOSA): "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.". W tym stanie rzeczy sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Fundacja, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nadto zrzekła się rozprawy. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, mianowicie sąd wadliwie uznał za skuteczne doręczenie Fundacji wnioskowanego dokumentu z pominięciem pełnomocnika. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżąca kasacyjnie Fundacja zrzekła się rozprawy, zaś organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zażądał jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w chwili wniesienia w niniejszej sprawie skargi na bezczynność podmiot zobowiązany wydał już skarżącemu żądaną informację i nie był on zobowiązany do uczynienia tego w formie wskazanej we wniosku. W dniu 19 lipca 2021 r. strona złożyła do organu wniosek o doręczenie jej informacji, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Wniosek ten został rozpoznany pozytywnie i organ w dniu 2 sierpnia 2021 r. wydał tę informację bezpośrednio stronie z pominięciem ustanowionego przez nią w sprawie pełnomocnika. Sprawa została zatem załatwiona zgodnie z wolą strony. Skarga zaś została złożona w dniu 7 września 2021 r. Organ nie pozostawał tym samym w bezczynności w momencie wniesienia skargi. Ustalenie to ma kluczowe znaczenie dla oceny samej dopuszczalności skargi i podlega również ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle bowiem art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego (uchwała 7 sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09 - orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem skarga skarżącego na bezczynność organu administracji podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19): "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Uchwała ta pozostaje wiążąca również dla Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną na zasadzie art. 269 p.p.s.a. i znajduje swoje odpowiednie zastosowanie w sytuacji, gdy organ, wydając informację, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, nie pozostaje w bezczynności, a jednocześnie w takiej sytuacji nie jest wydawana decyzja administracyjna. Jak podkreślano w powyższej uchwale z 22 czerwca 2020 r., zasadniczym celem wniesienia skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a więc jak w rozpoznawanej sprawie - do wydania żądanej informacji. Skarga na bezczynność skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Czyni to koniecznym dokonanie przez sąd administracyjny oceny, czy organ pozostaje w bezczynności na dzień wniesienia skargi. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną zwrot mówiący o przeszkodzie w merytorycznym rozpoznaniu skargi, którym posłużono się w analizowanej uchwale, należy rozumieć, jako inną przyczynę niedopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przyjęcie, że we wskazanych okolicznościach skargę należy oddalić nie jest trafne, gdyż zgodnie z art. 151 p.p.s.a. sąd administracyjny skargę oddala w razie jej nieuwzględnienia. Brak zaś podstaw do rozstrzygnięcia, czy skarga podlega uwzględnieniu, gdy - jak wynika z powołanej uchwały - wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi. Powyższy pogląd znajduje swoje odzwierciedlenie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - postanowienia NSA z: 29 września 2020 r. sygn. akt II OSK 26/20, 10 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2968/19 oraz sygn. akt II OSK 1004/19 i sygn. II OSK 2968/19, 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 1117/19, 29 września 2021 r. sygn. akt I OSK 531/21 i sygn. akt I OSK 1051/21). Jak trafnie zwrócono uwagę w literaturze prawniczej, stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przestaje w sensie prawnym istnieć wówczas, gdy organ administracji załatwi sprawę (zakończy postępowanie) we właściwej formie, chociażby nawet uczynił to po wymaganym terminie (M. Bogusz. Niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na "historyczną" bezczynność organu administracji publicznej. Glosa do uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, opubl. OSP z 2021/1/5). Na etapie oceny dopuszczalności skargi badaniu podlega wyłącznie obiektywnie istniejący stan rzeczy, a kwestia subiektywna dotycząca stanu świadomości pełnomocnika strony w zakresie załatwienia wniosku przez organ, pozostaje poza zakresem oceny, nawet jeśli pełnomocnikowi lub stronie nie sposób przypisać zarzut niestaranności działania, gdyż o dopuszczalności skargi przesądza wyłącznie spełnienie formalnych przesłanek wniesienia sprawy, które są oderwane od strony podmiotowej skarżącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zatem mówić w rozpoznawanej sprawie o bezczynności organu, gdy organ ten, uwzględniając wniosek, wydał uprzednio informację, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia w formie czynności materialno–technicznej. Sytuacja taka, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, również stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność przez sąd administracyjny, o której mowa w uchwale z 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OPS 5/19. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł w sentencji.