III OSK 1215/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 699/18 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyłączenie stosowania przepisów prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i w tym zakresie umarza postępowanie, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 699/18 zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. P. z dnia [...] czerwca 2017 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wniosku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. J. P. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708); zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) "w przedmiocie ustalenia, że podlega wyłączenie wobec niego stosowanie art. 15 lit. c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym". Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. organ, powołując się na art. 36 k.p.a. zawiadomił wnioskodawcę, o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 22 grudnia 2017 r., co wynikało z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy i wymagało podjęcia przez organ szeregu czynności wyjaśniających. W tym samym dniu organ wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW z prośbą o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA odpowiedział na wezwanie organu pismem z dnia [...] lipca 2017 r., w którym poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Został zwolniony ze służby w Centrum Szkolenia Straży Granicznej w [...] w dniu [...] stycznia 2006 r. Do pisma dołączono wydaną na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z dnia [...] czerwca 2017 r., wydaną na podstawie art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz otrzymaną informację z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z dnia [...] marca 2017 r. o pełnieniu przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b wskazanej ustawy. O przekazaniu tych informacji Zakład Emerytalno-Rentowy MSW poinformował wnioskodawcę. Pismem z dnia [...] września 2017 r. organ wystąpił do Komendanta Głównego Straży Granicznej z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu jego służby, które pozwolą ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto tego samego dnia organ wystąpił do Prezesa IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy do dnia 31 lipca 1990 r. W dniu [...] grudnia 2017 r. Komendant Główny Straży Granicznej udzielił odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] września 2017 r. podając, że wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Straży Granicznej oraz, iż nie stwierdzono kar dyscyplinarnych, a pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Prezes IPN poinformował, że w aktach nie odnaleziono dokumentów dotyczących służby po dniu 12 września 1989 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. organ, powołując się na art. 36 k.p.a., zawiadomił wnioskodawcę, o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 27 kwietnia 2018 r. ponownie powołując się na konieczność wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy. J. P. w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. złożył ponaglenie wnosząc o niezwłoczne załatwienie wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi, pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. poinformował wnioskodawcę, że w dniu [...] lipca 2017 r. przesłano mu pismo, w którym wskazano przyczyny niemożliwości załatwienia sprawy w przewidzianym terminie. Pismami z dnia [...] i [...] stycznia 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że została zebrana dokumentacja niezbędna do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył o treści art. 10 i art. 81 K.p.a. Następnie pismem z dnia [...] maja 2018 r. organ, po raz kolejny powołując się na art. 36 k.p.a., zawiadomił stronę, o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 29 czerwca 2018 r., co miało wynikać z konieczności wszechstronnej i wnikliwej analizy przedmiotowej sprawy. J. P. pismem z dnia [...] października 2018 r. złożył skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku wskazał, że skarga jest zasadna. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji podniósł, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ, biorąc pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmował działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu [...] czerwca 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia [...] października 2018 r., tj. do dnia wniesienia skargi na bezczynność nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie budzi żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, reakcją organu na wniosek J. P. było pismo z dnia [...] lipca 2017 r. informujące skarżącego o przedłużeniu terminu w trybie art. 36 § 1 k.p.a. do dnia 22 grudnia 2017 r., a następnie pismem z tego samego dnia organ zwrócił się do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do renty lub emerytury. Kolejną czynność, czyli zwrócenie się o informacje do IPN i Komendanta Głównego Straży Granicznej organ podjął dopiero [...] września 2017 r. Sytuacja ta jest tym bardziej naganna, że Zakład Emerytalno - Rentowy MSWiA udzielił odpowiedzi na wskazane pismo już w dniu [...] lipca 2017 r., w którym wyjaśnił, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Licząc od tej daty przez ponad 2 miesiące organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Następnie dwukrotnie przedłużano termin załatwienia sprawy odpowiednio do [...] kwietnia 2018 r. i [...] czerwca 2018 r. Do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd upłynęło ponad 15 miesięcy, a wniosek nadal nie został rozpoznany. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie tylko nie został zachowany, ale rażąco przekroczony. Nie można zatem było przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednak we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu I instancji, zarówno czas trwania postępowania z wniosku J. P. w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. ponad 15 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał on do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Bezczynność ta trwała nadal do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie, gdyż organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. i nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. Nadto Sąd I instancji zauważył, że w sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim rażące naruszenie art. 8 k.p.a. tj. do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Jak stwierdził WSA w Warszawie zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Ustalając wysokość nałożonej grzywny (500 zł) Sąd wziął pod uwagę znaczny upływ czasu od dnia [...] czerwca 2017 r., tj. dnia złożenia wniosku do dnia rozpoznania skargi, a także okoliczność, że skarżącemu zostało znacząco obniżone świadczenie emerytalne. Miał jednocześnie na względzie bardzo dużą ilość wniosków złożonych do organu w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) (zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. i tym samym stwierdzenie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie pozostawał w bezczynności (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. Nr [...]). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. "Z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji sąd I instancji nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły", (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r. II GSK 410/15, Legalis numer 1511474). 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia 15 czerwca 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia [...] czerwca 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. co prawda po wydaniu przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego ([...] czerwca 2017 r.), ale przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby, wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN ([...] lipca 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu [...] grudnia 2017 r., a informację o przebiegu służby ze Straży Granicznej w dniu [...] grudnia 2017 r. 3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych), w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie ustosunkowała się do pisma dotyczącego skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, natomiast strona przeciwna pismem z 7 grudnia 2021 r. (k. 54 a.s.) wyraziła zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne. W związku z brakiem odpowiedzi od pełnomocnika organu na pismo Sądu z dnia 7 października 2021 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z 7 lutego 2022 r. skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej, dotyczącym art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jego naruszenie skarżący kasacyjnie organ upatruje w zobowiązaniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] czerwca 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co pozwalało przyjąć, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w niniejszej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie pozostawał w bezczynności, gdyż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] stycznia 2019 r. wydał decyzję nr [...], co uzasadniało "umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania". Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że zasługuje on na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do dnia wydania zaskarżonego wyroku, tj. do 29 stycznia 2019 r., nie otrzymał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i od skarżącego, jakiejkolwiek informacji o wydaniu decyzji w sprawie. Powołanie się na fakt wydania decyzji nastąpiło dopiero w skardze kasacyjnej, do której jako załącznik ją dołączono. Sąd I instancji nie mógł zatem wiedzieć, że po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. został rozpoznany, a więc, że na dzień orzekania zobowiązanie organu do rozpoznania tego wniosku było bezprzedmiotowe. Ponieważ Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stosownej informacji o wydaniu decyzji kończącej merytorycznie postępowanie administracyjne nie przekazał WSA w Warszawie, a ujawnił ją dopiero składając skargę kasacyjną, nie można było wymagać od Sądu I instancji, aby ten z własnej inicjatywy dowodowej uzyskiwał informację w powyższym zakresie. Skoro jednak brak jest podstaw do utrzymania w obrocie prawnym zobowiązania organu do wydania decyzji, która została już faktycznie wydana, rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej pkt. 1 zaskarżonego wyroku należało uchylić, a wobec bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie koniecznym było jego umorzenie. We wskazanej części skarga kasacyjna podlegała zatem uwzględnieniu, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 189 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu, w sytuacji gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia tej kwestii, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że WSA w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że bezczynność w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji na gruncie powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a., przy uwzględnieniu art. 8 k.p.a., ocenił bezczynność w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których jednak w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14, 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, iż zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14). Niezasadny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 zł, w sytuacji gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 p.p.s.a. do art. 154 § 6 p.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznaje się sumę pieniężną do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższe odesłanie oznacza także, iż na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierza się grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości sumy pieniężnej i grzywny wprowadził pewną swobodę, określając jedynie ich górną granicę. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny, że stwierdzona bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz że zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w kwocie 500 zł, a więc w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanej granicy. Grzywna wymierzana organowi nie ma wyłącznie celu dyscyplinującego, a więc nie jest bezpodstawna tylko dlatego, że organ wydał decyzję po wniesieniu skargi na bezczynność w przedmiocie załatwienia wniosku strony w terminie. Grzywna ta ma także charakter represyjny i prewencyjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest również zasadny wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 – zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, w której uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o jakich mowa w tym przepisie, m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że kompetencja orzecznicza sądu administracyjnego dotycząca wymierzenia organowi grzywny przysługuje w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo oraz wyjaśnił cele, które te świadczenia mają realizować. Nawiązał wprost do dokonanych w sprawie ustaleń i ocen dotyczących przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz w związku z tym wysokości grzywny, której wysokość znalazła w tak ustalonym i niezakwestionowanym skutecznie stanie sprawy usprawiedliwienie, a podstawa jej przyznania wynikała z oceny bezczynności organu, jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna w zakresie zawartych w niej zarzutów nr 2-3 nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt. 2 wyroku.