III OSK 1477/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1825/18 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1825/18 oddalił skargę B.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego. W niniejszej sprawie rozkazem personalnym Komendanta [...] Oddziału SG z [...] maja 2016 r., nr [...] zwolniono skarżącą z dniem [...] lipca 2016 r. z zajmowanego stanowiska specjalisty Sekcji do Spraw [...] i z dniem [...] lipca 2016 r. przeniesiono z urzędu i mianowano na stanowisko specjalisty Zespołu Postępowań [...] Placówki SG w M. Następnie decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...] w oparciu o art.105 § 1 k.p.a. organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przeniesienia i mianowania skarżącej z uwagi na niemożność dochowania terminu zwolnienia ze stanowiska i przeniesienia. Kolejnym rozkazem z [...] października 2016 r., nr [...] Komendant zwolnił skarżącą z dniem [...] grudnia 2016 r. z zajmowanego stanowiska - specjalisty Sekcji do Spraw [...] i z dniem [...] grudnia 2016 r. przeniósł z urzędu i mianował na stanowisko specjalisty Zespołu Postępowań [...] Placówki SG w M. Pismem z [...] listopada 2016 r. skarżąca działająca przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...]. Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Komendant Główny SG odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu nr [...], a organ II instancji utrzymał ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 717/17 uchylił ww. orzeczenia organów wywodząc, że powinny zbadać wszystkie przesłanki nieważności postępowania, a nie tylko wskazaną przez stronę. Rozpoznając sprawę, zgodnie z wytycznymi WSA, organ I instancji ponownie odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu nr [...] a organ II instancji podzielił to stanowisko. Uznając rozstrzygnięcia organów za prawidłowe, Sąd I instancji wywiódł, iż rozkaz nr [...] nie jest dotknięty wadami innymi niż określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dalej wyjaśnił, że generalnie decyzje o umorzeniu postępowania nie kształtują sytuacji res iudicata. W niniejszej sprawie powodem umorzenia postępowania decyzją nr [...] była konstatacja, że uprzednio wydany rozkaz nr [...] nie został prawidłowo doręczony skutkiem czego nie wszedł do obrotu prawnego. Uznając, że nie jest możliwe przeniesienie skarżącej w terminach w nim określonych organ umorzył postępowanie. Przedmiotem rozważań nie była natomiast sama zasadność przeniesienia, co do zasady. W ocenie Sądu I instancji nie ma tożsamości pomiędzy sprawami – przedmiotem orzekania uprzednio była możliwość przeniesienia skarżącej w terminach określonych rozkazem nr [...], który nie został prawidłowo doręczony (decyzja nr [...]), zaś później rozpoznawano sprawę w kontekście przeniesienia w innym terminie (rozkaz nr [...]). Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut braku wyjaśnienia intencji złożonego przez pełnomocnika skarżącej wniosku, którego treść (żądanie stwierdzenia nieważności postępowania) nie budziła żadnych wątpliwości. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła B.K., zarzucając mu naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez podzielenie błędnej wykładni organu administracyjnego a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu i przyjęcie, że rozstrzygnięcie w decyzji nr [...] z [...] lipca 2016 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia skarżącej nie jest rozstrzygnięciem ustanawiającym dla sprawy – objętej rozkazem nr [...] z [...] października 2016 r. – stanu powagi rzeczy osądzonej o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.; 2/ przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : - art. 153 p.p.s.a. przez przyjęcie, że kwestia obowiązku procedowania w danej sprawie w trybie nieważności, wobec wniosku pierwszego pełnomocnika, została przesądzona prawomocnym wyrokiem o sygn. akt II SA/Wa 717/17 i w danym zakresie wiążąca jest wyrażona tam ocena prawna w sytuacji, w której sąd w ww. wyroku nie zawarł żadnej oceny prawnej w tym zakresie, zaś po jego wydaniu nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy wyrażająca się w tym, że skarżąca zapoznając się [...] marca 2018 r. z dokumentacją sprawy w Komendzie SG sprecyzowała żądanie wskazując, że pismo z [...] listopada 2016 r. stanowi odwołanie a nie wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 128 w zw. z art. 129 § 1 i 2 w zw. z art. 130 § 2 w zw. z art. 9 i 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, która powinna być uwzględniona w sytuacji, gdy organ utrzymał w mocy błędną decyzję organu I instancji przez zakwalifikowanie pisma z [...] listopada 2016 r. wniesionego do właściwego organu w terminie do złożenia odwołania i zawierającego wszystkie elementy konstrukcyjne odwołania jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz niepoinformowanie strony, że zastosowanie trybu nadzwyczajnego uniemożliwi ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie tzn. bez ograniczenia się jedynie do kwestii badania nieważności decyzji i nie będzie wstrzymywało jej wykonania a tym samym uniemożliwienie stronie zajęcia stanowiska co do rzeczywistych intencji w związku z wniesionym pismem i jednoznacznego wyboru pożądanego przez siebie trybu postępowania, czym organ naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1w zw. z art. 140 w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 128 k.p.a. przez oddalenie skargi, która winna być uwzględniona w sytuacji, gdy organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, pomimo, że nie wezwał on strony do sprecyzowania żądania i określenia, czy wniosek z [...] listopada 2016 r. stanowił wniosek o stwierdzenie nieważności, czy odwołanie i zlekceważył informację udzieloną przez skarżącą w trakcie zapoznawania się z dokumentacją w urzędzie w dniu [...] marca 2018 r., że pismo z [...] listopada 2016 r. stanowi odwołanie, naruszając tym samym obowiązek dokładnego ustalenia treści żądania. Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji MSWiA i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Nadto zwróciła się o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, iż w związku z brakiem odpowiedzi organu, czy wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na fakt, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest natomiast ograniczone wyłącznie do ustalenia, czy decyzja nie została dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadliwością wyliczoną enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego. Prowadzenie postępowania dowodowego jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy stan faktyczny sprawy nie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 22 listopada 2016 r., II OSK 398/15). Podstawą do ustalenia prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego jest stan faktyczny ustalony przy wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności. Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego podlegają łącznemu rozpoznaniu, jako częściowo powtarzające się i pozostające ze sobą w związku. Przede wszystkim nie można podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że kwestia procedowania w sprawie w trybie stwierdzenia nieważności została przesądzona prawomocnym wyrokiem sygn. akt II SA/Wa 717/17 i w danym zakresie wiążąca jest wyrażona w nim ocena prawna. Zgodnie z przywołanym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wa WSA w Warszawie uchylając orzeczenia organów administracji wywiódł, że ponownie prowadząc sprawę winny zbadać wszystkie przesłanki nieważności postępowania, a nie tylko wskazaną przez stronę. Rozpoznając ponownie sprawę w tak zakreślonym zakresie, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, zarówno organy jak i Sąd I instancji prawidłowo dokonały ustaleń w ramach powyższych wskazań i zbadały przesłanki nieważności postępowania, nie mając podstaw do badania jak wnosi skarżąca kasacyjnie odwołania. Przy czym zakres wszczętego postępowania w niniejszej sprawie został wyznaczony przez samą skarżącą, która działając przez profesjonalnego pełnomocnika pismem z [...] listopada 2016 r. wniosła o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] października 2016 r., nr [...]. Z przepisów art. 61 § 1 k.p.a., art. 63 § 2 k.p.a. i 64 § 2 k.p.a. wynika związanie organu żądaniem wniosku w sytuacji, gdy żądanie to jest jasne, jednoznaczne i spełnia wymogi formalne. Tymczasem skarżąca kasacyjnie zarzuca, że powyższy wniosek pomimo, że zatytułowany jako "Wniosek o stwierdzenie nieważności" w istocie stanowił odwołanie zawierając wszystkie jego elementy, a organ nie precyzując i nie wyjaśniając jego charakteru uchybił przepisom postępowania w tym zakresie. Ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie nie sposób się zgodzić. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi najmniejszych wątpliwości, iż o charakterze pisma decyduje, nie nazwa pisma ale jego treść. Każde pismo niezależnie od tego jakie oznaczenie nada mu strona, winno być rozpoznane zgodnie z jej intencją, zawartą w treści pisma (por. post. NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt I OZ 791/10). Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma bezwzględny obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, treść i żądanie pisma z [...] listopada 2016 r. nie budzą żadnych wątpliwości co do jego charakteru i zakresu żądania. Jako podstawę prawną profesjonalny pełnomocnik skarżącej kasacyjnie przywołał art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. a w uzasadnieniu zawarł rozważania dotyczące procedowania w trybie nieważnościowym. W tej sytuacji niezrozumiały jest zarzut skarżącej kasacyjnie, zaniechania przez organ wyjaśnienia intencji rzeczonego pisma. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że wniosek ten został złożony przez profesjonalnego pełnomocnika. Od takiego pełnomocnika wymaga się bowiem wyższego stopnia staranności w dokonywanych czynnościach, z tego względu, że posiada on wiedzę z zakresu prawa oraz zna procedurę sądową (wyrok NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GSK 3330/17). Bez znaczenia pozostaje również podnoszony fakt, że skarżąca w trakcie zapoznawania się z dokumentacją w dniu [...] marca 2018 r. (po wydaniu wyroku przez WSA) oświadczyła, że wniosek z [...] listopada 2016 r. stanowi odwołanie. W aktach sprawy brak takiego oświadczenia, jedynie na piśmie kierowanym do skarżącej w przedmiocie możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jest pisemna adnotacja skarżącej o zamiarze wypowiedzenia się w formie pisemnej. Ponadto podkreślić należy, że treść żądania strony wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. W niniejszej sprawie zakres postępowania został wyznaczony wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. W konsekwencji powyższych rozważań zarzuty naruszenia przepisów postępowania jako niezasadne podlegały oddaleniu. Podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku nie mógł również stanowić zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w przypadku, gdy uprzednio umorzono postępowanie administracyjne, nie zawsze będzie zachodził stan powagi rzeczy rozstrzygniętej ostatecznie (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1289/21). Decyzje o umorzeniu postępowania nie zawsze stanowią przeszkodę do podjęcia czynności procesowych na nowo, ilekroć okaże się, że odnośna kompetencja organu wbrew przyjętej uprzednio ocenie jednak była i jest aktualna. W literaturze wskazuje się nadto, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. odgrywa rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia, przy czym zauważa się, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 15 wydanie, Warszawa 2017, s. 879). W doktrynie prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że hipoteza art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. obejmuje decyzje ostateczne rozstrzygające sprawę co do istoty, zaś w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania dopuszcza się w oznaczonych warunkach możliwość ponownego wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji merytorycznej w sprawie, w której postępowanie uprzednio umorzono (por. A. Matan, w: Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, System prawa administracyjnego procesowego, Tom II, część 5, red. B. Adamiak). W niniejszej sprawie powodem umorzenia postępowania decyzją z [...] lipca 2016 r. był fakt, że wydany rozkaz nr [...] nie wszedł w życie, skutkiem czego przeniesienie skarżącej we wskazanym w nim terminie było niemożliwe. Przy czym mając na uwadze specyfikę służby, brak było podstaw do uznania, że skutkiem ww. decyzji będzie brak możliwości ponownego procedowania w przedmiocie przeniesienia skarżącej. Z uwagi na fakt, że przedmiotem pierwotnego orzekania było przeniesienie skarżącej kasacyjnie w terminach określonych rozkazem nr [...], następnie zaś rozkazem nr [...] rozpoznawano sprawę przeniesienia skarżącej w innym terminie, to prawidłowo Sąd I instancji wywiódł, że nie zachodziła tożsamość pomiędzy tymi sprawami. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.