III OSK 1519/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Bd 95/18 w sprawie ze skargi E. C. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 26 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Bd 95/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E. C. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 5 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy przedstawił E. C., pełniącej dotychczas służbę na stanowisku młodszego aspiranta celnego Izby Celnej w [...], propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, na stanowisku starszego kontrolera skarbowego. Propozycję powyższą skarżąca otrzymała i podpisała w dniu 23 maja 2017 r. Oświadczeniem z 5 czerwca 2017 r. skarżąca przyjęła zaproponowane warunki zatrudnienia. Pismem z 30 maja 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy do złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W odpowiedzi z 14 czerwca 2017 r. Dyrektor odmówił przedstawienia takiej propozycji. Pismem z 17 lipca 2017 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na ww. propozycję zatrudnienia. Niezależnie od powyższego skarżąca złożyła odwołanie z 2 czerwca 2017 r. od otrzymanej propozycji, zawierającej jej zdaniem decyzję o zwolnieniu ze służby, kierując je do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy. W odpowiedzi z 6 lipca 2017 r. Dyrektor Departamentu Budżetu, Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej poinformował skarżącą, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; zwanej dalej "p.w.KAS") nie przewiduje formy decyzji dla propozycji pracy przedkładanej funkcjonariuszowi, a w konsekwencji nie przewiduje również możliwości zaskarżenia propozycji do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w trybie administracyjnym. Pismem z 17 lipca 2017 r. skarżąca złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie, wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby. Do 14 września 2018 r. Szef KAS nie udzielił odpowiedzi na ww. zażalenie. W związku z powyższym skarżąca pismem z 14 września 2017 r. złożyła skargę do WSA w Bydgoszczy na bezczynność organu w przedmiocie czynności w sprawie odwołania od propozycji określającej warunki zatrudnienia. Pismem z 25 stycznia 2018 r. skarżąca złożyła pismo procesowe, w którym m.in. uzupełniła treść skargi poprzez "podniesienie dodatkowych zarzutów w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia stronie skarżącej propozycji służby w służbie celno-skarbowej". Postanowieniem z 14 lutego 2018 r., sygn. akt. II SA/Bd 905/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę skarżącej w przedmiocie propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, od którego skarżąca wniosła skargę kasacyjną. Postanowieniem z 14 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 111/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę skarżącej na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy w przedmiocie czynności w sprawie odwołania od propozycji określającej warunki zatrudnienia – Sąd ten stwierdził, że skarga wniesiona w piśmie procesowym z 25 stycznia 2018 r. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy w nowym zakresie określonym w pkt II-IV została wyłączona do odrębnego postępowania. Od ww. postanowienia skarżąca również wniosła skargę kasacyjną. Pismem z 22 czerwca 2018 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. Postanowieniem z 17 lipca 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. W dniu 30 lipca 2018 r. skarżąca złożyła ponaglenie w przedmiocie stwierdzenia bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy w zakresie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby - Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy w dniu 3 sierpnia 2018 r. przekazał ponaglenie skarżącej do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Pismem z 29 sierpnia 2018 r. Szef KAS poinformował skarżącą, że ponaglenie dotyczące odmowy wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie może być rozpatrzone w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r., poz. 23, ze zm; zwanej dalej "k.p.a."). Pismem z 21 września 2018 r. E. C., działając na podstawie art. 52 pkt 1 oraz art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 37 § 1 k.p.a., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy wyrażającą się w braku wydania wobec niej decyzji zwalniającej ze służby. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, stosownie do art. 54 § 2 oraz art. 58 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wniósł o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej na podstawie art. 151 p.p.s.a. - o oddalenie skargi. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w pierwszej kolejności omówił przepisy p.w.KAS - art. 165 ust. 3 i 7, 169 ust. 4, art. 170 ust. 1 i 2, 171 ust. 1 - oraz ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947, ze. zm., dalej uKAS). Zdaniem Sądu z przepisów tych wynika, że organ administracji skarbowej nie tylko nie był zobligowany do przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji dalszej służby, czy też pracy, ale w ogóle mógł zrezygnować z jego zatrudnienia. Każde zachowanie organu w jeden z powyższych sposobów powodowało, że działał on w granicach i na podstawie prawa. Nie istniał bowiem żaden przepis, który obligowałby organ do podjęcia konkretnej czynności w danym stanie faktycznym. W szczególności, nie istniał po stronie organu obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu wyłącznie propozycji jego dalszej służby. Sąd ten zwrócił uwagę, że pismem z 5 maja 2017 r. przedstawiono skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Bydgoszczy. Skarżąca przedstawioną jej propozycję zatrudnienia przyjęła zastrzegając, że będzie korzystać z wszelkich możliwych dróg prawnych, aby jak twierdziła pozostać przy prawnie należnym jej statusie funkcjonariusza, względnie status ten odzyskać. W niniejszym postępowaniu strona domagała się od organu wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, zarzucając bezczynność organu w tym przedmiocie. Podkreśliła też, że pismo (propozycja) nie zawierało uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wobec skarżącej wybrano opcję propozycji zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Organ nie poinformował nadto skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niej działań. Przedmiotem skargi na bezczynność w niniejszej sprawie jest więc brak wydania przez Dyrektora IAS względem skarżącej decyzji zwalniającej ją ze służby, ale w sytuacji gdy przyjęła ona przedstawioną na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS propozycję pracy jako pracownik cywilny w KAS. Kluczowe dla oceny dopuszczalności skargi jest zatem ustalenie czy organ pozostawał w prawnym obowiązku wydania względem skarżącej takiej decyzji. Sąd dodał, że skarżąca wystąpiła również ze skargą na bezczynność w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z literalnego brzmienia wymienionych wyżej przepisów Dyrektor IAS nie miał obowiązku wydania w odniesieniu do strony skarżącej jakiejkolwiek decyzji dotyczącej jej stosunku służbowego. W szczególności organ nie był zobligowany do przedstawienia propozycji służby, czy tym bardziej orzeczenia o zwolnieniu jej ze służby bądź o wygaśnięciu łączącego ją z nim stosunku służbowego. Stosunek ten uległ bowiem wygaśnięciu z mocy samego prawa, a jednocześnie brak było przepisów, które zobowiązywałyby organ do wydania któregokolwiek z wymienionych rozstrzygnięć. Sąd ten zwrócił uwagę, że wyrokiem z 4 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 28/18, WSA w Bydgoszczy zobowiązał jednak Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego E. C. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W wyroku tym, uznając podstawy do wystąpienia ze skargą na brak rozstrzygnięcia w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, Sąd powołał się na Konstytucję RP, podając w konkluzji, że za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn, ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków. Następnie Sąd przytoczył fragmenty uzasadnienia ww. wyroku wskazując, że kontynuując zaprezentowany w nim kierunek oceny stosunku służbowego i stwierdzenia bezczynności w sprawie należy uznać, że jeśli dojdzie do rozstrzygnięcia w przedmiocie stosunku służbowego (a to wynika z przytoczonego orzeczenia tamtejszego Sądu), a wygaśnięcie stosunku służbowego należałoby traktować jak zwolnienie ze służby, żądanie zobowiązania do wydania kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie wydania orzeczenia o tym samym zakresie skutków prawnych, nie jest uzasadnione. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: art.. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i niedostrzeżenie naruszenia przez skarżony organ art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 uKAS poprzez nieuznanie wygaśnięcia stosunku służbowego na równi ze zwolnieniem ze służby; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: art. 276 ust. 1 uKAS poprzez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że skoro w tym przepisie wyraźnie nie wskazano, że konieczne jest wydanie decyzji w przedmiocie stosunku służbowego w sytuacji przyjęcia propozycji pracy zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, to a contrario takiego obowiązku nie ma, gdy prawidłowa wykładnia winna doprowadzić do wniosku, że skoro wydanie decyzji w przedmiocie stosunku służbowego wymagane jest przy małych modyfikacjach stosunku służbowego, to tym bardziej wymagane jest wydanie decyzji, gdy dochodzi do jego zakończenia wskutek przyjęcia propozycji pracy. W uzasadnianiu skarżąca odniosła się do ww. zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zawrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zarządzeniem z 10 stycznia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedziach z 10 i 19 stycznia 2022 r. strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W związku z powyższym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09). Na wstępie wskazać należy, iż skarżąca wniosła dwie skargi dotyczące bezczynności organu. W sprawie zakończonej w wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2018 r., sygn. II SAB/Bd 28/18 skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bezczynność w zakresie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. Aktualnie w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej od tego wyroku postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone jest pod sygn. III OSK 1224/21. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę w przedmiocie bezczynności organu w zakresie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. W sprawie tej, prowadzonej pod sygn. II SAB/Bd 95/18, WSA w Bydgoszczy wydał wyrok w dniu 26 lutego 2019 r., mocą którego oddalił skargę, identyfikując się w całości z kierunkiem oceny stosunku służbowego wyrażonym w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 28/18. Sąd pierwszej instancji uznał tym samym, że z chwilą przyjęcia przez stronę skarżącą propozycji pracy, skierowanej do niej przez organ na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, obowiązkiem organu było wydanie także decyzji o wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego, tj. decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej. Stanowisko Sądu pierwszej instancji było konsekwencją poglądu, iż z chwilą przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształca się (z mocy prawa) w stosunek pracy, a na treść przekształcenia składają się dwa odrębne zdarzenia prawne, po pierwsze nawiązanie stosunku pracy, po drugie wygaśnięcie stosunku służbowego, a to traktowane jest jak zwolnienie ze służby, co z kolei nakłada na organ obowiązek wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Niewydanie takiej decyzji oznacza, iż organ dopuszcza się bezczynności, co uzasadnia kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania takiej skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 3 § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji oddalił jednakże skargę na bezczynność w tym zakresie, gdyż uznał, że jeżeli dojdzie do rozstrzygnięcia w sprawie bezczynność w zakresie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, a wygaśnięcie stosunku służbowego należałoby traktować jak zwolnienie ze służby, to żądanie zobowiązania do wydania kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie wydania orzeczenia o tym samym zakresie skutków prawnych nie jest uzasadnione. Sąd pierwszej instancji przeprowadził jednakże dość powierzchowną analizę uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie o sygn. II SAB/Bd 28/18. W tej sprawie WSA w Bydgoszczy rozpoznał skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego i uznał, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Sąd wskazał, że bezsporne było, iż skarżącą przyjęła propozycji pracy, skierowaną do niej przez organ na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, podejmując jednocześnie działania w celu otrzymania propozycji służby. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wydanie decyzji o wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego, a to oznacza że skarga na bezczynność w zakresie stosunku służbowego zasługiwała na uwzględnienie. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ rozpoznając sprawę skarżącej po uprawomocnieniu się wyroku w przedmiocie bezczynności będzie mieć możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, jeżeli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącej jako odpowiadające ustawowym przesłankom. Taka ocena powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Nie jest jednak, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wykluczone, by w przypadku stwierdzenia podstaw do tego, by złożyć skarżącej propozycję kontynuowania służby, i by taka propozycja została złożona, co byłoby równoznaczne z uchyleniem się od skutków propozycji (oferty) zatrudnienia – zgodnym z wolą strony skarżącej. W ocenie Sądu, ani upływ terminu z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia, nie wyłącza możliwości złożenia propozycji pełnienia służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej, abstrahując od wewnętrznej sprzeczności rozumowania Sądu pierwszej instancji orzekającego w sprawie o sygn. II SAB/Bd 28/18 i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji orzekający w tej sprawie (tj. w wyroku wydanym w sprawie II SAB/Bd 95/18), Sąd ten błędnie uznał swoją kognicję w tej sprawie i błędnie zinterpretował przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w zaistniałej sytuacji. Szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych dokonana ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS (art. 11 ust. 1 cyt. ustawy). Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył więc prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 p.w.KAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Kolejnym rozwiązaniem prawnym pozostawionym uznaniu organu jest niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 1 p.w.KAS). Zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.KAS odmowa przyjęcia propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby, jak również niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. przez organ pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby jest traktowana jak zwolnienie ze służby. Powyższy pogląd odpowiada w pełni stanowisku prawnemu wyrażonemu w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów w dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w jej uzasadnieniu, że p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej opisane już powyżej. Rozwiązanie polegające na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). Tylko w takich przypadkach dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Z kolei rozwiązanie sprowadzające się do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia nie wymaga szczególnej formy prawnej oznaczającej koniec poprzedniego stosunku służbowego i początek nowego stosunku zatrudnienia. Przekształcenie w znaczeniu prawnym polega na tym, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia jest natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron, a nie w drodze aktu administracyjnego. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek zatrudnienia, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia . Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że DIAS działając na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS przedstawił stronie skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która została następnie przez nią przyjęta. Doszło tym samym do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Wobec powyższego wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku, który rozpoznał sprawę ze skargi na bezczynność w przedmiocie niewydania decyzji dotyczącej zwolnienia funkcjonariusza ze służby w sytuacji, w której przyjął on skierowaną do niego propozycję zatrudnienia. W przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. W sytuacji, gdy prawodawca wprost nie powiązał przedstawienia propozycji zatrudnienia ze skutkiem prawnym polegającym na obowiązku wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to niewydanie takiej decyzji nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W konsekwencji skarga w przedmiocie bezczynności organu w wydaniu takiej decyzji jest niedopuszczalna i winna zostać odrzucona. Sąd pierwszej instancji rozpoznał zatem skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.