III OSK 1910/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt III SAB/Kr 9/24 o odrzuceniu skargi M. S. na bezczynność Marszałka Województwa Małopolskiego w przedmiocie wydania stanowiska wspierającego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 1 Postanowieniem z 28 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Marszałka Województwa Małopolskiego w przedmiocie wydania stanowiska wspierającego. Skarżący wskazał, że bezczynność Marszałka Województwa Małopolskiego polega na braku reakcji na wniosek skarżącego o wsparcie i interwencję w działaniach, które zmierzają do wyciągnięcia konsekwencji politycznych i administracyjnych względem Starosty w Altenburgu, który administracyjnie podlega Premierowi Turyngii. Według skarżącego obowiązek reagowania przez Marszałka wynika z zawartej 4 grudnia 1997 r. w Krakowie wspólnej deklaracji Województwa Krakowskiego i Kraju Związkowego Turyngii, mającej na celu rozwój stałej współpracy na rzecz obopólnych korzyści oraz przyczynienie się do pogłębienia stosunków polsko-niemieckich. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Odrzucając skargę, sąd I instancji wskazał, że Marszałek Województwa Małopolskiego nie miał obowiązku, ani podstawy prawnej do wszczęcia postępowania zakończonego decyzją lub postanowieniem, ani do wydania innych niż aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wynika to z treści dołączonej do akt sprawy Wspólnej Deklaracji Województwa Krakowskiego i Kraju Związkowego Turyngii z 4 grudnia 1997 r. Tym samym nie było postawy prawnej do wniesienia przedmiotowej skargi, którą sąd ten odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący, zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na treść zapadłego orzeczenia, a to: art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że przedmiot skargi na bezczynność nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, albowiem Marszałek Województwa Małopolskiego nie miał obowiązku ani podstawy prawnej do wszczęcia postępowania zakończonego decyzją lub postanowieniem ani do wydania innych niż ww. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków a w szczególności wynikających ze Wspólnej Deklaracji Województwa Krakowskiego i Kraju Związkowego Turyngii z 4 grudnia 1997 r., podczas gdy skarżący wnosił o wsparcie i interwencję w działaniach i poparciu jego starań, które zmierzają do wyciągnięcia konsekwencji politycznych i administracyjnych względem Starosty w Altenburgu, który administracyjnie podlega Premierowi Turyngii - a który to obowiązek reagowania Marszałek Województwa Małopolskiego przyjął na siebie zawierając 4 grudnia 1997 r. w Krakowie wspólną deklarację Województwa Krakowskiego i Kraju Związkowego Turyngii, mającą na celu rozwój stałej współpracy na rzecz obopólnych korzyści oraz przyczynienia się do pogłębienia stosunków polsko-niemieckich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, kontrolując zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (por. postanowienie NSA z 8 września 2004 r. sygn. akt FSK 363/04, publ. ONSAiWSA 2005/2/41). Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa procesowego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Wymóg ten nie został wyraźnie wskazany w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., lecz wyprowadzany jest z całości przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.. W przypadku naruszenia prawa procesowego należy wskazać dodatkowo wpływ naruszenia na wynik sprawy - na treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, opubl. CBOSA). Jednym z warunków prawidłowego skonstruowania zarzutu skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstawy kasacyjnej, przez które należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., FSK 41/04; z 1 września 2004 r., FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., FSK 2302/04; opubl. CBOSA). Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 11 września 2011 r., sygn. akt II OSK 151/12; z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, opubl. CBOSA) W jedynym zarzucie skargi kasacyjnej jej autorka jako podstawę powołała wyłącznie "art. 3 § 2 p.p.s.a.". Po pierwsze, art. 3 § 2 p.p.s.a. zawiera kolejne jednostki redakcyjne, tj. punkty od 1) do 9). Brak wskazania który konkretnie punkt został przez sąd I instancji naruszony uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie tego zarzutu, bowiem jest on nieprecyzyjny. Jak wyżej wskazano, art. 183 § 1 p.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2024 r., I OSK 971/23; opubl. CBOSA). Po drugie, art. 3 § 2 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, gdyż określa zakres kontroli sądów administracyjnych i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, który w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, powinny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli (por. wyrok NSA z 17 maja 2024 r., III OSK 1305/23, LEX nr 3725535). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. podlega oddaleniu. ----------------------- 2