III OSK 1927/23

,Sygn. akt III OSK 1927/23 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 kwietnia 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 592/22 w sprawie ze skargi G. K. i L. C. na uchwałę Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr XXXVI/43/22 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta Biała Podlaska na lata 2021-2025 oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 592/22 oddalił skargę G. K. i L. C. (dalej skarżące) na uchwałę Rady Miasta Biała Podlaska (dalej Rada Miasta lub organ) z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr XXXVI/43/22 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta Biała Podlaska na lata 2021-2025. W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem kontroli w przedmiotowej sprawie, zgodnie ze wskazaniem skargi, była uchwała z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr XXXVI/43/22, którą Rada Miasta Biała Podlaska dokonała zmiany własnej uchwały z dnia 3 sierpnia 2021 r. nr XXVI/62/21 w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Biała Podlaska na lata 2021-2025. Natomiast nie była przedmiotem kontroli sądu uchwała Rady Miasta w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Biała Podlaska z dnia z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr XXXV/42/22. Sąd badał zatem legalność zaskarżonej uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego regulującymi obligatoryjne elementy takiego aktu. Pominięcie bowiem przez radę gminy któregoś z elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Miasta nie naruszyła przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania zaskarżonej uchwały, ani przepisów prawa ustrojowego. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, w tym uchwalanie programów gospodarczych. Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g., do zadań własnych gminy należą m.in sprawy gminnego budownictwa mieszkaniowego. W tym zakresie, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 u.s.g.), które rada gminy ustanawia w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.). Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że szczegółowe kompetencje rady gminy w zakresie gminnych programów mieszkaniowych i zasad najmu określa ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725) dalej jako ustawa o ochronie praw lokatorów – w art. 21 tej ustawy. Dalej Sąd wskazał, że pomiędzy skarżącymi a Radą Miasta powstał spór co do tego, czy organ, podejmując zaskarżoną uchwałę, wywiązał się z obowiązku zamieszczenia w tym akcie obligatoryjnego elementu, o jakim mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy ochronie praw lokatorów, odnoszącym się do ustalenia zasad polityki czynszowej w zakresie warunków obniżenia czynszu. Zdaniem skarżących warunki obniżenia czynszu ze względu na kryterium dochodowe powinny się obowiązkowo znaleźć w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Biała Podlaska na lata 2021-2025. Brak zastosowania w tej uchwale regulacji dotyczącej warunków obniżania czynszu z uwagi na kryterium dochodowe uniemożliwia bowiem skarżącym ubieganie się o obniżkę czynszu z uwagi na niskie dochody mimo, że takie prawo przyznaje im przepis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Natomiast w ocenie organu zaskarżona uchwała zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wynikające z art. 21 ust. 2 tej ustawy. Ponadto poprawność tego aktu została poddana weryfikacji przez Wojewodę Lubelskiego, który nie stwierdził nieważności tego aktu ani w całości, ani w części. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że kompetencje do ustalania czynszu, w przypadku gdy właścicielem jest gmina, posiada organ wykonawczy tej jednostki (art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów). W przedmiotowej sprawie jest to Prezydent Miasta Biała Podlaska, do którego kierowane były wnioski skarżących o obniżenie czynszu ze względu na kryterium dochodowe. Sąd podkreślił jednak, że prawodawca lokalny (w tej sprawie Rada Miasta Biała Podlaska) ma obowiązek wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, może jednak te zasady kształtować swobodnie. Użyte w art. 21 ust. 2 i art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów sformułowanie "w szczególności" oznacza, że rada gminy, ustanawiając uchwałą wieloletni program gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy, może swobodnie kształtować te zasady, jednakże tylko w odniesieniu do zagadnień wymienionych w art. 21 ust. 2 w punktach 1-8 i art. 7 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o ochronie praw lokatorów. W ten sposób ustawodawca kreuje podstawową funkcję samorządu terytorialnego, jaką jest wykonywanie zadań publicznych w oparciu i na podstawie przepisów prawa pochodzących od ustawodawcy, ale z zapewnieniem samorządowi pewnego zakresu swobody niezbędnego do dostosowywania tych zasad do lokalnych warunków. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, że uchwała rady gminy w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy rzeczywiście musi zawierać zasady polityki czynszowej i warunki obniżania czynszu stosownie do art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie prawa lokatorów. Jednakże ustalone w tego rodzaju uchwale zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu muszą być spójne zarówno z przepisami art. 7 ust. 1, jak i art. 7 ust. 2 wskazanej ustawy. Oznacza to w konsekwencji, że w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego to właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: położenia budynku, położenia lokalu w budynku, wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje jak też ich stanu oraz ogólnego stanu technicznego budynku. To jedynie te elementy są obligatoryjne. Natomiast obniżenie wysokości czynszu w oparciu o kryterium dochodowe najemcy lokalu stanowi jedynie fakultatywną możliwość ustalenia wysokości czynszu, o ile gmina jest w stanie we własnym zakresie sfinansować tego rodzaju ulgi, co oznacza, że brak tego elementu w zaskarżonej uchwale, nie stanowi o naruszeniu prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona uchwała zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wymienione unormowaniem art. 7 ust. 1 pkt 1-4 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, czego potwierdzeniem jest treść § 11 uchwały. Rada Miasta Biała Podlaska zawarła w uchwale wszystkie obligatoryjne składniki zezwalające na obniżanie (podwyższanie) czynszu, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o ochronie praw lokatorów, a także w sposób szczegółowy ustaliła czynniki modyfikujące wysokość czynszu i ich procentową wartość w odniesieniu do poszczególnych warunków. Sąd pierwszej instancji wskazał, że pierwszy obligatoryjny element, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy, dotyczący położenia budynku, został umiejscowiony w § 11 ust. 1 pkt 4 uchwały, z podziałem na strefy: miejską i peryferyjną i wymienieniem budynków, które należą do poszczególnych stref. Drugi obligatoryjny składnik ustanowiony w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy, odnoszący się do położenia lokalu w budynku, został zamieszczony w § 11 ust. 1 pkt 1 uchwały, w którym to unormowaniu dokonano procentowego pomniejszenia (-5%) lub podwyższenia (+5%) stawki czynszu w zależności od usytuowania lokalu w suterenie, poddaszu, na określonym piętrze, jak też od ilości izb (mieszkania jednoizbowe) i standardu kuchni (tzw. ciemna kuchnia). Trzeci obowiązkowy element, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy, dotyczący wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu został ujęty w § 11 ust. 1 pkt 2 uchwały. Przepis ten przyjęto przy założeniu, że lokal wyposażony w łazienkę, w.c., instalacje c.o. i c.c.w. oraz gazową i elektryczną do zasilania płyt kuchennych stanowi 100% bazy potrzebnej do ustalenia stawki czynszu i w zależności od wyposażenia danego lokalu (mniejszy lub większy standard) ustalono odpowiednią wielkość stawki bazowej (od 100% do 40% stawki). W uchwale w § 11 ust. 1 pkt 5 zamieszczono również ostatni obowiązkowy element, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy, a mianowicie ogólny stan techniczny budynku. W postanowieniu tym przyjęto zwiększenie stawki bazowej czynszu w przypadku stanu dobrego i średniego (odpowiednio +10% i +5%), stawkę podstawową 0% w przypadku stanu dostatecznego oraz zmniejszenie stawki w przypadku stanu dopuszczającego i nieodpowiedniego (odpowiednio -10% i -20%). Sąd pierwszej instancji wskazał też, że Rada Miasta w zaskarżonej uchwale w § 11 ust. 1 pkt 3 przyjęła również jeszcze jeden element wpływający na wysokość stawki czynszu, a mianowicie czynniki biologiczne mające negatywny wpływ na zdrowie człowieka (grzyb i pleśń) obniżając w tym przypadku stawkę o 5%. Takie działanie organu było całkowicie zgodne z prawem. Jak już wyżej Sąd wyjaśnił, użyty w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów zwrot "w szczególności", daje lokalnemu prawodawcy swobodę kształtowania zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w sposób najbardziej odpowiadający potrzebom i możliwościom danej gminy. Prawodawca lokalny może zatem, oprócz elementów obligatoryjnych wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, zamieścić w uchwale w sprawie wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy również inne warunki, które mogą wpływać na wysokość stawki czynszu (obniżenie bądź podwyższenie), jednakże są to elementy fakultatywne. Do takich fakultatywnych elementów należy ewentualne wprowadzenie warunku obniżenia czynszu ze względu na kryterium dochodowe. Jak bowiem wynika z art. 7 ust. 2 zd. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, właściciele o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem art. 23 ust. 4, mogą na wniosek najemcy w oparciu o postanowienia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego lub zarządzenia wojewody, stosować określone obniżki czynszu naliczonego według obowiązujących stawek w stosunku do najemców o niskich dochodach. Z powyższego unormowania wynika, że ustawodawca w art. 7 ust. 2 ustawy ochronie praw lokatorów, poprzez użycie zwrotu "mogą", dał prawodawcy lokalnemu fakultatywną możliwość wprowadzenia do uchwały uregulowań dotyczących warunku obniżenia stawki czynszu z powodu niskich dochodów najemcy. Natomiast użycie w art. 7 ust. 1 ustawy zwrotu "właściciel ustala", świadczy o kategorycznym nakazie zawarcia w uchwale czynników podwyższających lub obniżających, określonych w pkt 1-4, a dotyczących położenia budynku (pkt 1), położenia lokalu w budynku (pkt 2), wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu (pkt 3) i ogólnego stanu technicznego budynku (pkt 4). Z przepisów art. 7 ust. 1 pkt 1-4 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów jednoznacznie wynika zatem, że obniżenie czynszu w oparciu o kryterium dochodowe najemcy pozostaje poza katalogiem elementów obowiązkowych (niezbędnych), które muszą zostać uwzględnione w uchwale na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy (zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu). Sąd pierwszej instancji ubocznie wskazał, że uchwała Rady Miasta z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr XXXV/42/22 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Biała Podlaska, zawierająca zapisy dotyczące wysokości dochodu na członka gospodarstwa domowego uzasadniające zastosowanie obniżki czynszu i jednocześnie nieustalająca warunków i procedury obniżenia czynszu, nie była przedmiotem badania w niniejszej sprawie pod kątem jej zgodności z prawem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, ponieważ nie stanowiła przedmiotu zaskarżenia. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zaskarżona uchwała nie zawiera kwestionowanych przez Wojewodę Lubelskiego w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 12 kwietnia 2022 r., dotyczącego uchwały Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 7 marca 2022 r. nr XXXIII/28/22, poprzedzającej badaną uchwałę, regulacji odnoszących się do wprowadzenia definicji: "centralnego ogrzewania", "ciepłej wody", "łazienki". Ponadto zgodnie z wytycznymi rozstrzygnięcia nadzorczego, w § 11 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały w stosunku do czynników biologicznych (grzyb, pleśń) przypisano określone wartości wpływające na obniżenie czynszu (-5%). Rada wypełniła również zalecenia Wojewody w zakresie daty wejścia w życie kwestionowanej uchwały, wskazując w § 3 uchwały, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dnia od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca G. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) dalej jako P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do niewłaściwego uznania, że w uchwale Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr XXXVI/43/22 w sprawie zamiany uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Biała Podlaska na lata 2021- 2025 znajdują się wszystkie obligatoryjne i przewidziane prawem elementy, w sytuacji gdy w zaskarżonej uchwale brak jest szczegółowych regulacji dotyczących warunków obniżania czynszu, które zgodnie z brzmieniem wyżej wskazanych przepisów winny być w uchwale uwzględnione, co skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Alternatywnie, gdyby Sąd uznał, że w sprawie niniejszej, zostały spełnione przesłanki określone w art. 188 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, rozpoznanie skargi i w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 29 kwietnia 2022 r. w sprawie zamiany uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Biała Podlaska na lata 2021-. 2025 w całości. Ponadto na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Istota sporu w tej sprawie dotyczy wykładni art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów w zakresie ustalenia, jaki powinien być zakres warunków obniżania czynszu w odniesieniu do gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie warunki obniżania czynszu powinny zawierać również wskazanie dochodu najemcy poniżej którego taka obniżka stawki czynszu powinna mieć zastosowanie. W ocenie zaś Rady Miasta Biała Podlaska, które to stanowisko podzielił Sąd pierwszej instancji, stanowią realizację delegacji ustawowej wynikającej z ww. przepisu takie warunki obniżania czynszu, jakie zawiera § 11 Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Miejskiej Biała Podlaska na lata 2021-2025 stanowiącym załącznik do uchwały nr XXXVI/43/22 z dnia 29 kwietnia 2022 r. Kontrolując zaskarżony wyrok w tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z powołanym art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, rada gminy ma obowiązek uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Z kolei art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego § 11 ww. Wieloletniego Programu zawierał warunki obniżania czynszu. W § 11 ust. 1 pkt 1 tego Programu wskazano na czynniki modyfikujące stawkę bazową czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych podwyższające lub obniżające wartość użytkową lokalu uwzględniając położenie lokalu (usytuowanie lokalu w suterenie, na poddaszu, na parterze lub czwartym piętrze – minus 5%; mieszkanie jednoizbowe lub mieszkanie z ciemną kuchnią - minus 5 %; usytuowanie lokalu na I i II piętrze – plus 5%. W przypadku wyposażenia lokalu mieszkalnego w urządzenia techniczne (wraz ze wskazaniem jakie to są urządzenia) Program zakłada, że: a) lokal z łazienką, w.c., instalacją wod.-kan. bez jednej z instalacji (gazu, c.o. lub c.c.w.) - 90% stawki bazowej; b) lokal z łazienką, w.c., instalacją wod.-kan. bez dwóch z instalacji (gazu, c.o. lub c.c.w.) 80% stawki bazowej; c) lokal z łazienką, w.c., instalacją wod.-kan., c.o.-etażowe, c.c.w. - instalacja elektryczna - 70% stawki bazowej; d) lokal wyposażony w łazienkę (w.c. w łazience lub korytarzu) z instalacja wod.-kan. - 60% stawki bazowej; e) lokal z w.c. i instalacja wod.-kan. - 50% stawki bazowej oraz f) lokal bez instalacji wod.-kan. - 40% stawki bazowej (§ 11 ust. 1 pkt 2 Wieloletniego Programu). Ponadto uwzględniono czynniki biologiczne mające negatywny wpływ na zdrowie człowieka w ten sposób, że występowanie grzyba lub pleśni oznacza obniżenie stawki czynszu o 5% (§ 11 ust. 1 pkt 3 Wieloletniego Programu). Uwzględniono również położenie budynku jako kryterium pozwalające na obniżenie stawki czynu w zależności od zlokalizowania budynku w strefie miejskiej lub podmiejskiej oraz ich stanu technicznego podwyższając lub obniżając tę stawkę (§ 11 ust. 1 pkt 4 i 5 Wieloletniego Programu). Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Wieloletni Program Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Miejskiej Biała Podlaska na lata 2021-2025 zawierał warunki obniżania czynszu. Nie mógł ten Program regulować wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego stosowanie obniżki czynszu z tego powodu, że to nie wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy ma regulować wysokość dochodu pozwalająca na stosowanie obniżki, ale inna uchwała rady gminy dotycząca zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Wprost wynika to z treści art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów w związku z art. 21 ust. 3 pkt 1 tejże ustawy. Stosownie do treści tego przepisu zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu. Nie mogą dwie odrębne uchwały regulować tożsamej materii, skoro delegacja ustawowa pozwalającą na wydanie tylko jednej z nich nakazuje uregulowanie wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego stosowanie obniżek czynszu (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 599/22). Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z treścią powołanego art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenia budynku; 2) położenia lokalu w budynku; 3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu i 4) ogólnego stanu technicznego budynku. Objęte tym przepisem przesłanki zostały zawarte w Wieloletnim Programie w sposób pozwalający na obniżenie lub podwyższenie stawki czynszu. Stosownie zaś do treści art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów właściciel lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego - z zastrzeżeniem, że stawka czynszu w przypadku najmu socjalnego lokalu nie może przekraczać połowy stawki najniższego czynszu obowiązującego w mieszkaniowym zasobie gminy - może na wniosek najemcy, w oparciu o postanowienia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego lub zarządzenia wojewody, stosować określone obniżki czynszu naliczonego według obowiązujących stawek w stosunku do najemców o niskich dochodach, a takie obniżki mogą być udzielane najemcom, których średni dochód w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego nie przekracza poziomu określonego w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego lub zarządzeniu wojewody. Ponadto kwota obniżki powinna być zróżnicowana w zależności od wysokości dochodu gospodarstwa domowego najemcy. Z treści tego przepisu nie wynika, w jakich uchwałach rad gmin lub zarządzeń wojewody powinny być zawarte obniżki czynszu naliczonego według obowiązujących stawek w stosunku do najemców oraz poziom dochodu w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego pozwalający na stosowanie tych obniżek. Porównując treść art. 7 ust. 2 ww. ustawy z treścią art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz z treścią art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3 pkt 1 tejże ustawy należy stwierdzić, że w uchwale obejmującej wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinny znaleźć się warunki obniżania czynszu, natomiast w odrębnej uchwale regulującej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy mają znaleźć się regulacje dotyczące wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniające stosowanie obniżek czynszu. Zatem Sąd pierwszej instancji nie dokonał wadliwej wykładni art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Nie są także zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 Konstytucji RP regulującej zasadę praworządności. Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała w zakresie objętym granicami skargi kasacyjnej nie została podjęta z naruszeniem obowiązujących przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, a w tym z naruszeniem art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 tejże ustawy. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Uregulowanie w § 11 ust. 1 zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji załącznika zatytułowanego "Wieloletni Program Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Miejskiej Biała Podlaska na lata 2021-2025" do uchwały nr XXXVI/43/22 z dnia 29 kwietnia 2022 r. warunków obniżania czynszu nie narusza prawa i w tym zakresie delegacja ustawowa wynikająca z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów została prawidłowo zastosowana. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.