III OSK 2784/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 426/22 w sprawie ze skargi A.B. Usługi Transportowe na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 maja 2022 r. nr SKO.462.811.19.2022 w przedmiocie określenia wysokości kary pieniężnej 1. uchyla punkt 2 zaskarżonego wyroku i zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A.B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 426/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. Usługi Transportowe na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 maja 2022 r. nr SKO.462.811.19.2022 w przedmiocie określenia wysokości kary pieniężnej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Komunalnego Związku Gmin Regionu [...] z dnia 8 kwietnia 2022 r. znak: GO.0640.18.2021 (pkt 1); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A.B. Usługi Transportowe kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Decyzją z dnia 8 kwietnia 2022 r. znak: GO.0640.18.2021 Zarząd Komunalnego Związku Gmin Regionu [...] (dalej w skrócie: "Zarząd KZGRL") – wskazując w podstawie prawnej na art. 104 § 1 i art. 107 § 1 z uwzględnieniem art. 7, art. 77 § 1, art. 189d i art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g, art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm., dalej w skrócie: "u.c.p.g.") w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2167), a także na uchwałę Zarządu Związku Międzygminnego "Komunalny Związek Gmin Regionu [...]" z dnia 17 lutego 2021 r. nr 2/2021 w sprawie upoważnienia Przewodniczącego Zarządu [...] do nakładania kar pieniężnych przedsiębiorcom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w zakresie zadań statutowych Związku – określił wobec przedsiębiorcy Usługi Transportowe A.B. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "skarżący" lub "strona") wysokość kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, dotyczącej Gminy [...], w kwocie 586,44 zł. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przedsiębiorca pod numerem KZGRL.43.2015 uzyskał wpis do prowadzonego przez Zarząd KZGRL rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...]. Firma zajmuje się odbiorem odpadów na podstawie umów zawartych z właścicielami nieruchomości, na których zgodnie z przepisami u.c.p.g. oraz przepisami prawa miejscowego nie zamieszkują mieszkańcy, które zostały od stycznia 2020 r. wyłączone z organizowanego przez KZGRL systemu odbioru odpadów komunalnych. Organ podkreślił, że przedsiębiorca podejmujący się prowadzenia działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych powinien mieć świadomość obowiązków wynikających z przepisów prawa, m.in. obowiązku osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu. W tym kontekście przywołał treść przepisów: art. 9n ust. 1 i 4, art. 9g pkt 1, art. 3aa pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 9zb u.c.p.g., a następnie wskazał, że w wyniku analizy złożonego przez przedsiębiorcę sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nr [...] za rok 2020 stwierdzono nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu. Organ zaznaczył, że ustawowy obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym ustalonego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wybranych frakcji odpadów dotyczy każdego podmiotu odbierającego odpady komunalne (z których można wyodrębnić frakcje odpadów typu: tworzywa sztuczne, papier, szkło) na podstawie umowy z właścicielami nieruchomości. We wpisie przedsiębiorca zadeklarował odbiór odpadów wyłącznie o kodzie 20 02 03 – inne odpady nieulegające biodegradacji. Tym samym, decydując się na odbiór odpadów określonego rodzaju, powinien samodzielnie przewidywać i kalkulować ewentualne konsekwencje niewywiązania się z ustawowych obowiązków. W odniesieniu do odpadów odbieranych przez przedsiębiorcę, organ wyjaśnił, że pochodzą one z cmentarzy i należą do grupy odpadów komunalnych. Gospodarowanie odpadami pochodzącymi z terenów cmentarzy przebiega w identyczny sposób, jak w stosunku do odpadów pochodzących z innych nieruchomości niezamieszkałych i nie jest uzasadnione ich odmienne traktowanie. Organ zwrócił także uwagę, że w związku ze zniesieniem obowiązku regionalizacji w zakresie przetwarzania odpadów komunalnych, przedsiębiorca ma możliwość wyboru instalacji komunalnej, do której przekazuje odbierane odpady. Skierowanie odpadów pochodzących z cmentarzy do instalacji umożliwiającej oddzielenie frakcji biodegradowalnej, papieru, metali, tworzyw sztucznych, szkła umożliwia osiągnięcie wymaganych przepisami prawa poziomów. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 26 maja 2022 r. nr SKO.462.811.19. 2022 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając jego ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Skargę na powyższą decyzję Kolegium w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A.B., wnosząc o jej uchylenie w całości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane. W motywach powołanego na wstępie wyroku podał, że istota sporu zawisłego pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowego sprowadza się do ustalenia, czy ziściły się przesłanki do nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej, a więc czy po jego stronie zaistniała odpowiedzialność administracyjna. Powołując się na niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi, Sąd pierwszej instancji poddał analizie prawidłowość wydania przez Zarząd KZGRL decyzji z dnia 8 kwietnia 2022 r. Stwierdził, że decyzja ta została wydana ("podpisana") przez Przewodniczącego Zarządu KZGRL, działającego "z upoważnienia" tego Zarządu (treść odcisku stempla przy podpisie), które zostało udzielone – jak wynika z części wstępnej analizowanej decyzji – "na podstawie uchwały Zarządu Związku Międzygminnego "Komunalny Związek Gmin Regionu [...]" z dnia 17 lutego 2021 r. nr 2/2021 w sprawie upoważnienia Przewodniczącego Zarządu [...] do nakładania kar pieniężnych przedsiębiorcom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w zakresie zadań statutowych Związku. WSA w Poznaniu zauważył, że możliwość tworzenia związków międzygminnych wynika expressis verbis z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej w skrócie "u.s.g."), która przewiduje w art. 64 ust. 1 zd. pierwsze, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, przy czym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3 u.s.g.). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że czym innym jest realizacja zadania publicznego, obejmująca również możliwość wydania decyzji administracyjnej, a czym innym umocowanie podmiotu wydającego decyzję. Co znamienne, w odniesieniu do organu stanowiącego i kontrolnego związku międzygminnego – tj. do zgromadzenia związku (art. 69 ust. 1 u.s.g.) – ustawodawca nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o radzie gminy (art. 69 ust. 3 u.s.g.). Brak jest natomiast analogicznej regulacji, która odsyłałaby do odpowiedniego stosowania do działań podejmowanych przez organ wykonawczy związku międzygminnego – tj. przez jego zarząd (art. 73 ust. 1 u.s.g.) – przepisów ustawy o samorządzie gminnym odnoszących się do uprawnień wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w tym chociażby przepisu art. 39 ust. 2 u.s.g., który pozwala wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu. Poza sporem jest, że organem wykonawczym Związku jest Zarząd KZGRL – wszak "wykonuje [on] uchwały Zgromadzenia oraz realizuje zadania przekazane mu przez Zgromadzenie" (§ 10 ust. 1 Statutu) – który podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jego składu (§ 12 ust. 1 Statutu). Cytowana regulacja § 10 ust. 1 Statutu odpowiada w swej istocie dyspozycji art. 73 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji należy przyjąć, że na skutek powołania Związku, kompetencje przysługujące organom wykonawczym gmin będących jego uczestnikami (monokratycznym: wójtom, burmistrzom albo prezydentowi miasta) zostały scedowane na organ wykonawczy Związku (kolegialny: zarząd). Jest zaś zasadą, że decyzje wydawane przez zarząd związku powinny być podpisane przez wszystkich członków zarządu. Z uwagi na to, że organ kolegialny działa in corpore, podpis powinien być złożony przez wszystkich członków organu kolegialnego. Tymczasem w kontrolowanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została podpisana wyłącznie przez Przewodniczącego Zarządu KZGRL. W ocenie WSA w Poznaniu, nie obowiązuje żaden przepis rangi ustawowej, ani inny przepis prawa powszechnie obowiązującego, który uprawniałby Przewodniczącego Zarządu KZGRL do jednoosobowego podpisywania decyzji wydawanych przez ten Zarząd. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie za taki przepis nie może w szczególności zostać uznany art. 268a k.p.a., który w aktualnym brzmieniu stanowi, że: "Organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej (w wersji sprzed 5 października 2021 r.: "w formie pisemnej), pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem". Sądowi wiadomym jest z urzędu – z akt sprawy o sygn. IV SA/Po 427/22 – że właśnie na podstawie tego przepisu (art. 268a k.p.a.) zostało udzielone upoważnienie Przewodniczącemu Zarządu KZGRL uchwałą Zarządu Związku z dnia 17 lutego 2021 r. nr 2/2021 (karta nr 18 akt adm. w/w sprawy). Zdaniem WSA w Poznaniu, z regulacji przewidzianej w art. 268a k.p.a. nie mogą korzystać organy kolegialne (por. uzasadnienia uchwał NSA z dnia 25 października 1999 r., OPK 28/99 i OPK 29/99, ONSA 2000, nr 1, poz. 13 i 14). Taką możliwość mogą stwarzać jedynie przepisy szczególne, jak np. art. 38 ust. 2a ustawy o samorządzie powiatu, czy art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa. W ocenie Sądu, decyzje administracyjne, które zostały wydane w imieniu organu kolegialnego przez wadliwie upoważnioną osobę (członka organu, pracownika urzędu, itp.) są nieważne, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10). Termin "rażące naruszenie prawa" zasadniczo odnosi się do przepisów prawa materialnego, jednak się do nich nie ogranicza. Wobec stwierdzenia rażącej wadliwości decyzji organu pierwszej instancji, polegającej na wydaniu decyzji przez niewłaściwie umocowaną osobę mającą reprezentować organ kolegialny (oraz takiej samej wadliwości zaskarżonej decyzji Kolegium, wynikającej z utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji dotkniętej wadą nieważności), Sąd nie był władny wypowiadać się w kwestii merytorycznej prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika bowiem, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu czyni zbędną, a wręcz niedopuszczalną, bo przedwczesną, merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciło naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 268a w zw. z art. 104 § 1, art. 107 § 1 pkt 8 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., a w szczególności, że zachodzi wada rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegająca na podpisaniu decyzji Zarządu KZGRL z dnia 8 kwietnia 2022 r. przez osobę nieupoważnioną i utrzymaniu w mocy owej decyzji przez Kolegium na mocy decyzji z dnia 26 maja 2022 r., co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji; 2) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji została podpisana przez osobę nieupoważnioną, podczas gdy decyzję tę podpisał prawidłowo upoważniony Przewodniczący Zarządu KZGRL; 3) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne stwierdzenie, że niemożliwe jest udzielenie upoważnienia na podstawie art. 268a k.p.a. do dokonywania czynności w imieniu i na rzecz związku międzygminnego, co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji; 4) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy istniały przesłanki do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.; 5) art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 535), poprzez zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składać się ma koszt wpisu od skargi, mimo że tytułem skargi mógł być zasądzony zwrot kosztów w postaci wpisu stosunkowego – 4% wartości przedmiotu zaskarżenia wynoszącego 586,44 zł, nie mniej jednak niż 100 zł, czyli ostatecznie 100 zł. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2022 r. A.B. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, z wyjątkiem zarzutu dotyczącego błędnego zasądzenia przez Sąd pierwszej instancji kwoty zwrotu kosztów postępowania. Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji w celu usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji, gdy istniały przesłanki do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Powołane w nim przepisy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut ich naruszenia, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać zarzut naruszenia owych przepisów z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Przepisem takim nie jest natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten nie dotyczy bowiem uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi. Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza zatem jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Obowiązek zastosowania tego przepisu przez sąd powoduje ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji publicznej, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty, które podnoszą naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy podkreślić, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie WSA w Poznaniu nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia – czego w istocie domaga się skarżący kasacyjnie organ. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11). W niniejszej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Wskazać należy, iż – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu – niemożliwe jest skuteczne powierzenie wykonywania kompetencji w drodze upoważnienia, o jakim mowa w art. 268a k.p.a., a więc przez wskazanie w upoważnieniu osoby, która może dokonywać czynności w imieniu i na rzecz związku międzygminnego, w szczególności wydawać decyzje administracyjne. Zasady powoływania i działania związków międzygminnych zostały określone w rozdziale 7 u.s.g. Organem wykonawczym związku międzygminnego jest zarząd, a więc organ kolegialny, który z dniem ogłoszenia statutu związku międzygminnego przejmuje przewidziane tym statutem prawa i obowiązki organów wykonawczych gmin będących członkami związku (wójtów, burmistrzów i prezydentów miasta). Wprawdzie przepisy u.s.g. nie konkretyzują kompetencji zarządu, to jednak nie ulega wątpliwości, że organ kolegialny działający in pleno podejmuje decyzje stanowiące wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią zatem wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworzą całość (por. uchwała siedmiu sędziów SN z dnia 30 września 1992 r., sygn. akt III AZP 17/92, OSNCP 1993 r., nr 3, poz. 25 oraz wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FSK 2315/19). Co do zasady organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają możliwości przekazania innemu podmiotowi (pracownikowi) swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy. Organy kolegialne mogą więc powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych podmiotów, jedynie w przypadkach określonych w przepisach szczególnych (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2023, a także R. Stankiewicz, Organ kolegialny a wydawanie decyzji administracyjnych, PPP 2014, nr 2, s. 26.). Podkreślić należy, iż organ kolegialny działa in corpore i jako tak działający nie może udzielić pełnomocnictwa, w tym skorzystać z regulacji określonej w art. 268a k.p.a., jeśli przepis szczególny go do tego nie uprawnia. Podobne stanowisko prezentowane jest także na gruncie art. 143 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 111 ze zm.), który stanowi odpowiednik art. 268a k.p.a. w postępowaniu podatkowym (por. P. Pietrasz, Komentarz do art. 143 Ordynacji podatkowej, [w:] C. Kosikowski, J. Brolik, L. Etel, M. Popławski, P. Pietrasz, R. Dowgier, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz wyd. V, Warszawa 2013, s. 842 i następne). W skardze kasacyjnej nie wskazano takiego przepisu szczególnego. WSA w Poznaniu prawidłowo stwierdził również, że w niniejszej sprawie nie można było zastosować przepisu art. 6q ust. 1¹ u.c.p.g., zgodnie z którym zarząd związku międzygminnego może upoważnić członków zarządu związku międzygminnego lub innych pracowników jednostki obsługującej zarząd związku międzygminnego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rozpoznawana sprawa dotyczy bowiem wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu. Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach zasadnie zwrócił także uwagę na charakter prawny organu kolegialnego w okolicznościach tej konkretnej sprawy. Zaletą organów kolegialnych jest bowiem udział w nich wielu osób, często wybieranych w demokratycznych wyborach, dzięki czemu możliwe jest rozważenie sprawy z uwzględnieniem różnych punktów widzenia, co sprzyja trafności rozstrzygnięć (por. M. Kasiński, VI.3. Pojęcie i rodzaje organów administracji publicznej, władza i urząd, [w:] M. Stahl (red.), Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2019, s. 327). Stanowiska tego nie podważają argumenty skargi kasacyjnej, które mają częściowo charakter pozaprawny i opierają się w tym zakresie na odwołaniu się do obiektywnej trudności zebrania się członków Zarządu Związku. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega oczywiście obiektywne trudności związane z tego rodzaju działalnością Związku, jak również to, że przed utworzeniem Związku kompetencje do wymierzenia przedmiotowych kar pieniężnych przysługiwały organom monokratycznym poszczególnych gmin, jednak okoliczności te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, ponieważ – jak już wyżej wskazano – brak jest regulacji szczególnej, która pozwalałaby na tego rodzaju powierzenie kompetencji organu kolegialnego pracownikowi Związku w oparciu o art. 268a k.p.a. Należy także odróżnić przeniesienie kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych z organów wykonawczych gmin na organ wykonawczy związku międzygminnego, od przeniesienia wszelkich uprawnień procesowych organu wykonawczego gminy, w tym upoważnienia z art. 268a k.p.a. Stanowisko WSA w Poznaniu wyrażone w tym zakresie jest zatem prawidłowe. W konsekwencji przyjąć należy, iż podpisanie decyzji przez Przewodniczącego Zarządu KZGRL, działającego "z upoważnienia tego Zarządu", musiało skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji, a także decyzji utrzymującej ją w mocy, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 535, dalej w skrócie: "rozporządzenie"), poprzez zasądzenie od organu na rzecz skarżącego błędnej kwoty 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia, z tytułu uiszczonego wpisu skargi winien być bowiem zasądzony zwrot kosztów postępowania w kwocie 100 zł (wpis stosunkowy – 4% wartości przedmiotu zaskarżenia wynoszącego w tej sprawie 586,44 zł, nie mniej jednak niż 100 zł, czyli finalnie 100 zł). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. i § 1 pkt 1 rozporządzenia (pkt 1 sentencji wyroku) oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).