III OSK 3065/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Lipnica Murowana od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 661/23 w sprawie ze skargi Gminy Lipnica Murowana na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 30 marca 2023 r. znak: SKO.PW/4171/4/2023 w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 661/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy Lipnica Murowana (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej: "organ") z dnia 30 marca 2023 r. znak: SKO.PW/4171/4/2023 w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2019 r. znak: SKO.PW/4171/82/2019 organ wyznaczył Burmistrza Nowego Wiśnicza (dalej: "organ I instancji") do załatwienia sprawy dotyczącej naruszenia przez skarżącą będącą właścicielem działki nr [...] w L. stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla działki [...] stanowiącej własność J. K.. Organ I instancji decyzją z dnia 20 października 2021 r., znak RR.ZOŚ.6331.6.2019 odmówił nakazania skarżącej przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, powstałym przy remoncie drogi gminnej. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez J. K. organ odwoławczy decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r. znak: SKO.PW/4171/44/2021 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu przeprowadzono dowód z opinii biegłego, a następnie decyzją z dnia 29 grudnia 2022 r., znak: RR.ZOŚ.6331.6.2019 nakazano skarżącej wykonanie prac i wyznaczono termin do ich wykonania. Od decyzji tej odwołanie wniósł J. K. oraz skarżąca. Organ decyzją z 30 marca 2023 r., znak SKO.PW/4171/4/2023: 1. uchylił zaskarżoną decyzję w całości, 2. nakazał skarżącej w terminie do 30 czerwca 2023r.: a) wykonanie systemu zdrenowania przestrzeni pobocza drogi gminnej przebiegającej po działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości L. b) pogłębienie istniejącego rowu przydrożnego od strony zachodniej działki ewidencyjnej nr [...], c) wykonanie kraty najazdowej wraz z korytkami przy wjeździe do nieruchomości działki ewid. nr [...] (po całej długości wjazdu). Opisaną wyżej decyzję zaskarżono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę. Sąd podzielił ocenę przeprowadzonego dowodu z opinii biegłego jako wiarygodnego, kompletnego i rzeczowego. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r. poz. 2000, dalej: "K.p.a.") poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącej o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin w ocenie Sądu pierwszej instancji nie może odnieść skutku, gdyż warunki określone w art. 79 powyższej ustawy zostały spełnione w przypadku oględzin przeprowadzonych w dniu 25 czerwca 2020 r. (k. 78 – 92 akt administracyjnych I instancji). Obie strony postępowania stawiły się w terenie, miały możliwość przedstawienia swojego stanowiska i zweryfikowania go na gruncie. Z uwagi na zmienność pogody i brak możliwości przewidzenia z odpowiednim wyprzedzeniem kiedy nastąpią intensywne opady, nie jest możliwe takie ustalenie terminu oględzin, by przeprowadzić ten dowód po intensywnych opadach z udziałem stron i z zachowaniem wymaganych przez art. 79 § 1 K.p.a. terminów zawiadomienia stron. Trzeba jednak pamiętać, że zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ I instancji nazywa ten dowód "wizją lokalną" i w istocie nie można w tej sytuacji mówić o oględzinach z powodu niezachowania warunków formalnych tj. braku zapewnienia stronom możliwości udziału w przeprowadzeniu tego dowodu czy braku sporządzenia protokołu. Niemniej jednak nie czyni to przeprowadzonego dowodu sprzecznym z prawem, ani nie podważa jego wiarygodności. Z dowodu tego wynika, że mimo długotrwałych i intensywnych opadów deszczu pracownik organu nie stwierdził żadnych zastoisk wodnych w rejonie wjazdu na działkę J. K., choć stwierdzono, że teren jest namoknięty. Skład orzekający nie zgodził się ze stroną skarżącą jakoby "organ II instancji nie wykazał jaki związek przyczynowo - skutkowy zachodzi pomiędzy zmianami związanymi z remontem drogi gminnej, a wskazaną przez biegłego w opinii szkodą". W ponownie prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, po uchyleniu jego pierwszej decyzji, przeprowadzono dowód z opinii biegłego, a wnioski wynikające z tego dowodu musiały prowadzić do stwierdzenia, że na skutek remontu drogi gminnej (działka nr [...]) doszło do zmiany stanu wody, szczegółowo opisanego na str. 11 opinii biegłego. Biegły jednoznacznie stwierdził: "jako szkodę odnoszącą się do nieruchomości stanowiącą działkę [...] w L. można uznać jedynie spowodowanie zmiany kierunku spływu wód opadowych sprzed bramy posesji [...] : - przed remontem drogi woda sprzed bramy odpływała całą szerokością spadku terenowego przed bramą na niższą trasę drogową, - po remoncie została wykonana przed bramą "przegroda" obudowy ścieku korytkowego, skutkiem czego woda sprzed bramy spływa ograniczoną przestrzenią, pomiędzy tą obudową i betonową przegrodą bramy, co przy wyjątkowo nasilonych opadach może chwilowo spowalniać odpływ wód z działki nr [...]". Stwierdzenie to nie stoi w sprzeczności z wynikami opisanej wcześniej "wizji lokalnej", bowiem w opinii biegłego mowa jest o "wyjątkowo nasilonych opadach" i "chwilowym" spowalnianiu spływu wód. Wbrew stanowisku strony skarżącej – wnioski te nie stoją również w sprzeczności z kolejnym stwierdzeniem, znajdującym się na str. 12 opinii: "Zabagnienie części działki [...] w L., w rejonie bramy posesji nr [...] nie zostało spowodowane zmianami stanu wody na gruntach, stanowiących działkę drogową nr [...] w L., gdyż jest to efekt stagnowania wód opadowych na terenie o utrudnionym odpływie ograniczonym betonową przegrodą bramy oraz składowiskiem elementów betonowych". Strona skarżąca na podstawie tego jednego stwierdzenia wywodzi, że w ogóle nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na tym terenie. Takie wnioskowanie jest jednak w sposób oczywisty sprzeczne z wcześniej przytoczonym fragmentem opinii biegłego w zakresie szkody odnoszącej się do działki nr [...]. Kwestia wskazywanego przez stronę skarżącą "zabagnienia" działki J. K. została szczegółowo omówiona na str. 9 opinii biegłego oraz dodatkowo wyjaśniona w piśmie biegłego z 5 września 2022 r. (k. 445 – 449 akt administracyjnych I instancji). W ocenie Sądu I instancji decyzja oparta została na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym i właściwie ustalonym stanie faktycznym, a wnioski wynikające ze sporządzonej na potrzeby sprawy opinii biegłego pozwoliły na zastosowanie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2023, poz. 1478, dalej jako "P.w.") i nałożenie na stronę skarżącą opisanych w decyzji obowiązków w celu zapobiegnięcia dalszym szkodom wynikającym ze zmiany stanu wód na skutek przeprowadzonego remontu drogi. Powyższy wyrok w całości zaskarżyła skarżąca, zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego, tj.: art. 234 ust. 3 P.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że remont nawierzchni drogi asfaltowej stanowił zmianę stanu wody na gruncie oraz, że zmiana ta miała szkodliwy wpływ na działki sąsiednie, podczas gdy z akt sprawy i postępowania dowodowego wyraźnie wynika, że nie doszło do zmian na gruncie - ponieważ w wielu miejscach opinii biegłego pojawia się stwierdzenie, że zabagnienie części działki [...] w L. w rejonie bramy posesji nr [...] nie zostało spowodowane zmianami stanu wody na gruntach, stanowiących działkę drogową nr [...] w L., a jest to spowodowane efektem stagnowania wód opadowych na utwardzonym terenie. Biegły wskazywał ponadto na brak związku pomiędzy remontem drogi a stagnacją i zabagnieniem części działki, zatem brak było związku przyczynowo skutkowego pomiędzy remontem drogi a podmakaniem gruntu. Z opinii tej nie wynikało, że działania Gminy powodują szkodę na działce Pana J. K., gdyż granica działek znajduje się za bramą, tj. brama i pobocze znajdują się de facto na działce gminnej, czyli grunt podmokły nie jest działką sąsiednią. Gmina wykonała również dobrowolnie urządzenia w postaci korytek i ścieku które blokują napływ wód powierzchniowych z drogi; 2. przepisów postępowania, tj.: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "P.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zaskarżona decyzja organu z dnia 30 marca 2023 r. znak: SKO.PW/4171/4/2023 wraz z poprzedzającą ja decyzją organu I instancji z dnia 29 grudnia 2022 r. znak: RR.ZOŚ.6331.6.2019 powinna zostać uchylona - ponieważ dowody w sprawie nie wskazywały na możliwość zastosowania art. 234 ustawy Prawo wodne - nie było zmiany stanu wody na gruncie oraz nie było związku przyczynowo skutkowego pomiędzy remontem drogi a stagnowaniem wód na działce sąsiedniej; b) art. 10 §1 w zw. z art. 79 K.p.a. poprzez uznanie, że nie było uchybieniem organów niezawiadomienie strony - Gminy L. o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin ("wizji lokalnej") w dniu 19 kwietnia 2021r., jak również o oględzinach biegłego w dniu 20 kwietnia 2022r.; a w konsekwencji ograniczenie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, podczas gdy ustawodawca zobowiązuje organ do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji; lub uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia o odmowie nakazania skarżącej przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom powstałym przy remoncie drogi gminnej na działce nr [...] w L.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 P.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyznaczającym granice kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na podmiocie wnoszącym skargę kasacyjną spoczywa obowiązek wyznaczenia jej granic poprzez prawidłowe sformułowanie podstaw zaskarżenia - zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżone skargą kasacyjną orzeczenie sądu pierwszej instancji przez pryzmat podniesionych w niej naruszeń prawa. Możliwość przeprowadzenia tej kontroli uzależniona jest od identyfikowalności tych naruszeń. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę orzeczenia Sądu pierwszej instancji, jeżeli w skardze kasacyjnej powołano konkretne przepisy prawa, które w ocenie wnoszącego ten środek zaskarżenia zostały naruszone. Dokonując kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji przez pryzmat podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, nie stwierdzono wytkniętych w nich naruszeń prawa. Zarzut błędnego zastosowania art. 234 ust. 3 P.w. nie mógł zostać uwzględniony z przyczyn systemowych. W jego ramach skarżący kasacyjnie kontestuje podstawę faktyczną wyroku Sądu pierwszej instancji. Zarzuca wadliwość ustaleń co do tego, że remont nawierzchni drogi asfaltowej – działki drogowej nr [...] w L.- stanowił zmianę stanu wody na gruncie oraz, że zmiana ta miała szkodliwy wpływ na działki sąsiednie - zabagnienie części działki [...] w L. w rejonie bramy posesji nr [...]. Skarżący kasacyjnie powołuje szeroką argumentację mającą wykazać błędy w ocenie przeprowadzonych w toku postępowania dowodów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest już pogląd, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie) jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Należy jednoznacznie podkreślić, że tak w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu nie powołano przepisów procesowych regulujących zasady i tryb gromadzenia oraz oceny materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego; zasadniczo chodzi o przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W następstwie powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny działając w reżimie związania podstawami kasacyjnymi, nie mógł przyjąć, że skarżący kasacyjnie skutecznie zakwestionował przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego wytykający, iż w sprawie nie zachodziły okoliczności faktyczne, adekwatne do hipotezy sformułowanej na jego podstawie normy prawnej, bez jednoczesnego zakwestionowania podstawy faktycznej wyroku WSA, jest a limine bezskuteczny. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a., należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 P.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21, czy z 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1436/22). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 943/22). Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w sposób sformułowany w petitum skargi kasacyjnej nie mógł przynieść skutku spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej. Negatywnej weryfikacji podlegał również zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 79 K.p.a. Przedstawiając racje za jego uwzględnieniem skarżący kasacyjnie podkreślał, iż nie został zawiadomiony o wizji lokalnej przeprowadzonej w terenie przez biegłego i z tej przyczyny nie mógł zrealizować zagwarantowanych mu prawnie uprawnień procesowych czynnego udziału w całym postępowaniu. Trzeba zwrócić uwagę, że w toku postępowania, w dniu 25 czerwca 2020 r. (k. 78 - 92 akt administracyjnych) zostały przeprowadzone oględziny w rozumieniu art. 79 K.p.a. Wszystkie strony postępowania zostały o nich zawiadomione w odpowiednim trybie i terminie. Strony stawiły się na gruncie i mogły zająć i zaprezentować swoje stanowisko w sprawie. Z kolei w dniu 19 kwietnia 2021 r. pracownik organu I instancji udał się na teren działek, których dotyczyło postępowanie bez zawiadamiana stron. Działanie takie było konieczne, albowiem w dniu poprzedzającym przeprowadzenie tego dowodu miały miejsce intensywne i długotrwałe opady deszczu. Pracownik udokumentował stwierdzony stan faktyczny, sporządzając notatkę urzędową oraz wykonując bogatą dokumentację fotograficzną (k. 212 - 228). Słusznie wywiódł WSA, że z uwagi na zmienność pogody i brak możliwości przewidzenia z odpowiednim wyprzedzeniem, kiedy nastąpią intensywne opady, nie jest możliwe takie ustalenie terminu oględzin, by przeprowadzić ten dowód po intensywnych opadach z udziałem stron i z zachowaniem wymaganych przez art. 79 § 1 K.p.a. terminów ich zawiadamiania. Oznacza to, że przeprowadzona przez organ "wizja lokalna" nie stanowiła oględzin, o których mowa w art. 79 § 1 K.p.a. Dokumentacja sporządzona przez pracownika organu została włączona do materiału dowodowego w sprawie, a każda ze stron miała możliwość jej kwestionowania. Jak wyżej podano, skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie w skardze kasacyjnej przyjętego przez WSA stanu faktycznego w sprawie, a zatem nie zdezawuował również ustaleń poczynionych w ramach "wizji lokalnej" przeprowadzonej w dniu 19 kwietnia 2021 roku. Z perspektywy procesowej nie wykazał więc w żaden sposób, że ewentualne naruszenie art. 79 § 1 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając całość powyższego, wobec bezzasadności podniesionych zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.