I OSK 1436/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 935/21 w sprawie ze skargi I.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 22 kwietnia 2022 r. oddalił skargę I.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z [...] września 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez jego niezastosowanie polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów administracyjnych jako prawidłowych skutkujące błędnym oddaleniem skargi w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje administracyjne winny zostać uchylone; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 151 ppsa przez ich niezastosowanie polegające na oddaleniu przez Sąd skargi, mimo że powinien był ją uwzględnić i zgodnie z żądaniem skargi uchylić decyzje organów obu instancji, gdyż doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności przez: niezebranie i nierozważenie pełnego materiału dowodowego potrzebnego do wydania orzeczenia bazującego na ustaleniach faktycznych, a nie na niepotwierdzonych dowodach i tezach zaprezentowanych w decyzjach; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez ich niezastosowanie skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi, mimo że organy nie rozpatrzyły w sposób wystarczający całego materiału dowodowego i nie podjęły wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, nie uwzględniając w swoich decyzjach faktu, że matka skarżącej ma nieuleczalnego guza mózgu, który powoduje ucisk na nerw i uniemożliwia jej samodzielne funkcjonowanie, mimo że skarżąca składała odpowiednią dokumentację medyczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką i objęcia jej ubezpieczeniem emerytalno-rentowym, Wójt Gminy P. decyzją z [...] lipca 2021 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ powołał się na fakt, że niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez matkę skarżącej 18 roku życia oraz brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia i koniecznością podjęcia opieki. Decyzją z [...] września 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie zgodził się ze stanowiskiem Wójta co do momentu powstania niepełnosprawności jako przesłanki uniemożliwiającej ustalenie wnioskowanego świadczenia. Podzielił natomiast zapatrywania organu pierwszej instancji w zakresie braku związku przyczynowo skutkowego pomiędzy koniecznością opieki i rezygnacją z zatrudnienia. Organ odwoławczy wskazał, że zakres czynności pielęgnacyjnych i ich charakter nie wskazuje, aby skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie jest jedynym domownikiem matki. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie, podzielając stanowisko Kolegium oraz potwierdzając prawidłowość ustaleń i analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organy. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.), dalej: uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w pozostałych punktach] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza zacytowanego powyżej przepisu wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą na podstawie tego przepisu niezbędne jest łączne występowanie trzech przesłanek, tj.: (1) istnienie obowiązku alimentacyjnego, (2) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz (3) legitymowanie się przez podopiecznego wnioskodawcy orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane. O ile w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że na skarżącej kasacyjnie ciążą obowiązki alimentacyjne względem matki oraz że podopieczna skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w ocenie organów obu instancji oraz Sądu pierwszej instancji niespełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22, czy z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23). Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22). W konsekwencji powyższego dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1655/22, z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22, czy z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opieka uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego, jest takim rodzajem opieki, którego skutkiem jest brak możliwości pogodzenia jej wykonywania i jednoczesnego wykonywania czynności zarobkowych. Innymi słowy, to konieczność sprawowania określonej formy opieki stanowi przyczynę rezygnacji z zatrudnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22). Do cech takiej opieki należy zaliczyć, co prawidłowo podniósł organ odwoławczy, długoterminowość jej sprawowania lub trwały charakter. Opieka ta nie może zatem być świadczona niecodziennie, a jeżeli nawet codziennie, to wyłącznie przez część doby (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 20223 r., sygn. akt I OSK 1661/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22). W rozpoznawanej sprawie opieka sprawowana przez skarżącą kasacyjnie obejmuje przygotowywanie i podawanie posiłków i leków, ubranie, sprzątanie pomieszczenia, pranie, kontakt z lekarzem, pielęgniarką środowiskową, codzienną higienę osobistą matki i mycie, wspólny spacer. Podzielić w tym miejscu należy stanowisko sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym w większości czynności opiekuńcze należą do zakresu zwykłych czynności wynikających z faktu prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego i stosunków łączących rodziców i dzieci. Jako takie czynności te nie kolidują z możliwością podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i mogą być wykonywane obok czynności mających na celu zapewnienie bieżących środków utrzymania, zwłaszcza że jak prawidłowo wskazał to Sąd pierwszej instancji, opieka sprawowana przez skarżącą mogła na etapie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i objęcia skarżącej ubezpieczeniem emerytalno-rentowym być wspomagana przez męża i córkę skarżącej. Sprawowany wymiar opieki, w tym w związku z uwzględnieniem możliwości wsparcia ze strony pozostałych domowników, nie charakteryzuje się zatem związkiem przyczynowo-skutkowym wymaganym do przyznania wnioskowanego świadczenia. W świetle powyższych ustaleń w rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się niezasadny. Ocena dokonana przez organy obu instancji, a następnie zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, znajdowała podstawy w zgromadzonym materiale dowodowym. Zauważyć przy tym należy, że autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut, nie wskazał na odmienne okoliczności, które jego zdaniem przemawiały za stwierdzeniem istnienia w dacie złożenia wniosku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością opieki sprawowanej przez skarżącą i rezygnacją przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a które miały umknąć uwadze organów. Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 ppsa mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 943/22). Jednocześnie należy odnotować, że przepisami takimi co do zasady nie są przepisy art. 3 § 1 ani art. 134 § 1 ppsa. Pierwszy z przywołanych przepisów przewiduje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten może zostać naruszony w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2660/20). Podkreślić w tym miejscu należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do odmowy kontroli zaskarżonej decyzji. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2272/22), co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że uzasadnienie tych zarzutów wskazuje, że ich zasadności autor skargi kasacyjnej upatruje w prawidłowości zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Formułując te zarzuty, autor skargi kasacyjnej powołał się bowiem wprost na występujące jego zdaniem w sprawie błędy w ustaleniach organów prowadzące do niewyjaśnienia pełnego stanu faktycznego sprawy. Skoro zatem, jak wskazano powyżej, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa okazał się niezasadny, to w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia także zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 151 ppsa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.