III OSK 6025/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Justyna Skwarek-Światłoń po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1938/20 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 8 lipca 2020 r. nr 95/2020 w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 marca 2021 r., II SA/Wa 1938/20, po rozpoznaniu skargi J.J. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji z 8 lipca 2020 r., nr 95/2020 w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżący pełni służbę w Oddziale Prewencji Policji w [...], do służby stałej został mianowany z 16 maja 1997 r. Wraz z żoną i dwójką dzieci posiada i zajmuje dom mieszkalny w miejscowości [...] przy ul. [...], dysponuje również tytułem prawnym do domu mieszkalnego w tej samej miejscowości przy ul. [...]. Jest uprawniony do 4 norm zaludnienia, a ww. budynki mieszkalne spełniają przewidziane przepisami normy zaludnienia - powierzchnia mieszkalna domu przy ul. [...] i [...]. wynosi odpowiednio 65 m2 oraz 119 m2. Skarżący otrzymywał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 24 listopada 1997 r., nr 7/97 (dalej: "KWP", "organ pierwszej instancji") od 16 maja 1997 r. Pismem z 20 grudnia 2019 r. skarżący poinformował organ pierwszej instancji, iż czas przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem uległ zmianie. Do pisma załączył wykaz połączeń oraz grafik służby. W piśmie z 7 stycznia 2020 r. KWP zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. 22 stycznia 2020 r. skarżący złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do ww. świadczenia, w którym wskazał, że czas dojazdu z miejsca pełnienia służby do miejsca zamieszkania i z powrotem przekracza dwie godziny w obie strony. KWP decyzją z 5 lutego 2020 r., nr 23/2020, działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"), cofnął skarżącemu prawo do dotychczas pobieranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi posiadającemu członków rodziny. W uzasadnieniu organ wskazał, że aktualny rozkład jazdy PKP umożliwia funkcjonariuszowi w sposób dogodny pokonanie trasy z miejscowości zamieszkania do miejscowości pełnienia służby w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ odwoławczy",) decyzją z 8 lipca 2020 r., nr 95/2020, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 565, dalej: "rozporządzenie MSWiA z 28 czerwca 2002 r."), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, orzekł o cofnięciu z 15 grudnia 2019 r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki obowiązującej dla policjanta posiadającego członków rodziny, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 92 ust. 1 i art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. KGP wskazał, że przepis art. 88 ust. 4 ustawy o Policji wyraźnie precyzuje, iż do czasu dojazdu, od którego uzależnione jest uznanie danej miejscowości za miejscowość pobliską nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Organ uznał zatem, że przejazd skarżącego autobusem miejskim (tramwajem) w obrębie tej samej miejscowości nie powinien być wliczany do ustalenia czasu dojazdu z miejscowości, w której mieszka, do miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe, nawet gdy faktyczny czas dojazdu z domu do jednostki przekracza wskazane w ustawie dwie godziny w obie strony. KGP wziął pod uwagę przejazd środkami publicznego transportu zbiorowego, w tym przypadku pociągiem, na trasie [...] i z powrotem z uwagi na istniejące bezpośrednie i dogodne połączenia w zdecydowanej większości przypadków oraz godziny pełnienia służby z grafiku znajdującego się w aktach sprawy, tj. od 15 grudnia 2019 r. (czyli od czasu zmiany rozkładu jazdy). W konsekwencji uznał, iż po wykluczeniu – wobec brzmienia art. 88 ust. 4 ustawy o Policji – czasu dojazdu w obrębie miejscowości zamieszkania, czas dojazdu strony z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby nie przekracza dwóch godzin w obie strony. Organ odwoławczy stwierdził również, iż decyzja o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego musi w swojej osnowie wyraźnie określać moment utraty tego prawa, który w tej sprawie należało określić na 15 grudnia 2019 r. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przywołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Sąd pierwszej instancji ocenił, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wyjaśnił, że literalna wykładnia art. 88 ust. 4 ustawy o Policji prowadzi do jednoznacznego wniosku, że należy uwzględniać jedynie czas podróży pomiędzy dwiema miejscowościami (zamieszkania oraz miejsca pełnienia służby), bez przejazdów dokonywanych w obrębie każdej z nich, choćby były one konieczne, by z danej stacji (przystanku) dostać się do miejsca, znajdującego się w granicach danej miejscowości, w którym policjant odpowiednio zamieszkuje lub pełni służbę. Według Sądu, przepis ten wskazuje kryterium ustalenia relacji nie pomiędzy miejscami, lecz pomiędzy miejscowościami. Przyjętym w ww. przepisie punktem odniesienia jest stacja (przystanek) znajdujący się w każdej z miejscowości, wobec czego z samej jego treści wynika, że nie można brać pod uwagę innych bliżej nieokreślonych miejsc zlokalizowanych na ich terenie, takich jak adres zamieszkania policjanta, adres jednostki Policji, czy przystanek komunikacji miejskiej, którą można się dostać na stację. Kryterium to ma charakter obiektywny i uniwersalny w tym sensie, że jego zastosowanie ma prowadzić do jednoznacznego stwierdzenia, czy określone miejscowości są względem siebie pobliskie. Sąd stwierdził, że ustalenia organu, wedle których – z punktu widzenia definicji miejscowości pobliskiej zawartej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji – do czasu dojazdu komunikacją miejską z miejsca zamieszkania skarżącego ([...] ul. [...]), do stacji PKP [...] nie wlicza się do czasu przejazdu do miejsca pełnienia służby, są prawidłowe. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uwzględnił dotychczasową wykładnię i praktykę stosowania art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Trafnie przy tym przyjął, że brak połączeń PKP w odniesieniu do kilku służb w miesiącu w określonych godzinach, nie może działać na rzecz tezy, że istniejące połączenia nie pozwalają na zakwalifikowanie miejscowości zamieszkania skarżącego jako pobliskiej względem miejscowości pełnienia służby. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, poprzez ich dowolną i błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że dla uznania miejscowości, w której policjant posiada lokal mieszkalny i z której dojeżdża do służby, za miejscowość pobliską, wystarczające jest, aby jedynie "w większości" dojazdów do służby czas przejazdu w obie strony nie przekraczał dwóch godzin, podczas gdy - w ocenie skarżącego - interpretacja czasu dojazdu do służby powinna być dokonywana w powiązaniu ze wszystkimi godzinami jego służby, wynikającymi z grafiku, tak, aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był najkrótszy. Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji z 8 lipca 2020 r., nr 95/2020 i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 5 lutego 2020 r., nr 23/2020 oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, kasator wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania, zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Należy zatem wskazać, że w skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, mianowicie art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, co powoduje, że w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miała sformułowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena materialnoprawna, dotycząca czasu dojazdu do służby. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Świadczenia określone w rozdziale 8 ustawy o Policji są związane z charakterem stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z Policją jako umundurowaną, zmilitaryzowaną formacją, powołaną w celu ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego Państwa. Jednym z elementów charakterystycznych dla stosunku służbowego jest dyspozycyjność funkcjonariusza, rozumiana jako obowiązek jak najszybszego stawienia się do służby oraz wykonywanie jej w miejscu i czasie koniecznym dla sprawnej realizacji celów, do których została, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, powołana Policja. Stosownie do brzmienia art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji). Natomiast regulacja zawarta w art. 93 przywołanej ustawy, przyznaje policjantowi uprawnienie do uzyskania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej. Definicja "miejscowości pobliskiej" wynika z treści art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, który stanowi, że miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Definiując miejscowość pobliską ustawodawca nie odwołuje się do odległości mierzonej w kilometrach - co niewątpliwie byłoby najprostszym kryterium - ale do powszechnie dostępnych możliwości dojazdu. O zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby decydują zatem dwie zasadnicze przesłanki: czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu. W rozpoznawanej sprawie istota problemu, wobec treści zarzutu skargi kasacyjnej, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dla uznania danej miejscowości, w której zamieszkuje funkcjonariusz, za miejscowość pobliską, koniecznym jest, aby na wszystkie służby wyznaczone policjantowi grafikiem czas dojazdu do miejsca służby nie przekraczał dwóch godzin. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, który Sąd w tym składzie podziela, że miejscowość zamieszkania można uznać za pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, wówczas, gdy w odniesieniu do zdecydowanej części połączeń czas dojazdu skarżącego do miejsca pełnienia służby nie przekracza ustawowego limitu dwóch godzin. Kryterium miejscowości pobliskiej ma bowiem istotne znaczenie dla regulacji dotyczących różnych uprawnień funkcjonariuszy, rozumienie nadawane temu pojęciu powinno pozwalać na posługiwanie się nim w zróżnicowanych stanach faktycznych (por. wyroki NSA: z 16 kwietnia 2020 r., I OSK 932/19, z 17 kwietnia 2024 r., III OSK 1803/22, 3 kwietnia 2024 r., III OSK 1639/22). Zwraca się w nim uwagę, że ustawodawca posługuje się pojęciem "miejscowości pobliskiej" na gruncie różnych pragmatyk służbowych, w konsekwencji w orzecznictwie wykształciła się pewna spójna praktyka rozumienia tego zwrotu. Teza o "obiektywnym charakterze" pojęć "czas dojazdu" i "miejscowość pobliska" odnosi się do tego, że posługiwanie się nimi przez ustawodawcę ma prowadzić do jednolitości w przyznawaniu uprawnień i równości praw, co ma znaczenie dla "jednolitego stosowania prawa przez organy administracji w sytuacji różnych służb mundurowych". Ta jednolita praktyka dotycząca rozumienia miejscowości pobliskiej w szczególności zwraca uwagę na to, że możliwość dojazdu z miejsca pracy do miejsca zamieszkania w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony musi mieć charakter rzeczywisty, a nie jedynie hipotetyczny. Zatem nawet jeżeli nie jest zasadne ścisłe wiązanie poszczególnych połączeń z grafikiem służby funkcjonariusza, to dla uznania statusu miejscowości jako pobliskiej nie jest też wystarczające stwierdzenie, że w rozkładzie jazdy istnieje jakiekolwiek połączenie odpowiadające wskazanemu kryterium czasu (por. wyroki NSA z: 4 grudnia 2019 r., I OSK 886/18; 10 grudnia 2019 r., I OSK 1647/18). Kryterium miejscowości pobliskiej ma nadto znaczenie dla regulacji dotyczących różnych uprawnień funkcjonariuszy, rozumienie nadawane temu pojęciu powinno pozwalać zatem na posługiwanie się nim w zróżnicowanych stanach faktycznych. Uprawnione jest zatem stanowisko, że tylko jeżeli między dwiema miejscowościami istnieje połączenie publicznymi środkami transportu, zgodnie z którym czas dojazdu zasadniczo i w większości przypadków przekracza dwie godziny w obie strony, a jedynie w pojedynczych przypadkach i incydentalnie czas ten jest krótszy, to miejscowości tych nie można uznać za pobliskie w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., III OSK 1639/22). Wobec powyższego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzutu błędnej wykładni art. 92 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Sąd pierwszej instancji w swojej argumentacji posłużył się takim jak przedstawione powyżej rozumieniem pojęcia "miejscowość pobliska". W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie sformułował jedynie zarzut błędnej wykładni przepisu art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. W skardze kasacyjnej nie zawarł natomiast zarzutu niewłaściwego zastosowania tych przepisów, jak i nie zakwestionował, poprzez zgłoszenie stosownych zarzutów procesowych, ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Brak zatem podstaw do analizowania, czy przyjęte przez organ i Sąd pierwszej instancji rozumienie pojęcia "miejscowość pobliska" zostało prawidłowo zastosowane w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Mając na uwadze podane argumenty, stwierdzić należy, że zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej nie jest uzasadniony i z tego powodu skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.