III OSK 6065/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1094/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Miasta [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1094/20 uwzględnił skargę Gdańskich Zakładów Nawozów Fosforowych FOSFORY sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku (dalej jako skarżąca lub spółka) i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Starogard Gdański z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr XXVI/320/2020 w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Miasta Starogard Gdański oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W motywach uzasadnienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. W zdaniu drugim przepis ten wskazuje, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W sytuacji , gdy – jak w okolicznościach niniejszej sprawy - pracodawca wskazuje – jako podstawę rozwiązania umowy o pracę - okoliczności i zarzuty wobec pracownika - radnego , które w swojej treści nie są związane z wykonywaniem mandatu radnego, a Rada odmawia wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy stwierdzając, że przyczyną rozwiązania stosunku pracy z radnym są jednak okoliczności związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego, ma ona obowiązek uzasadnić swoje stanowisko. Brak uzasadnienia wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada, uniemożliwia ocenę, czy odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest uzasadniona w świetle art. 25 ust. 2 u.s.g. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest nieprawidłowe, a wada ta rzutuje na legalność ocenianej uchwały. W uzasadnieniu przytoczono najpierw treść art. 25 ust. 2 u.s.g., następnie wskazano na wpływ wniosku pracodawcy i lakonicznie opisano jego treść. Potem krótko opisano stanowisko radnego. W ostatniej części uzasadnienia, zawierającej się w trzech zdaniach Rada stwierdziła, iż po zapoznaniu się z argumentami obu stron przychyla się do stanowiska radnego, że zarzuty mają bezpośredni związek ze sprawowaniem przez niego mandatu radnego, gdyż jako pracownik i jako radny sprzeciwia się wielu działaniom Prezesa Zarządu i jego najbliższych współpracowników, wobec czego należało odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Uzasadnienie podjętej uchwały nie wyjaśnia, dlaczego - w ocenie Rady - odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy jest, w realiach niniejszej sprawy, zasadna. Próbę takiego wyjaśnienia zawiera odpowiedź na skargę, jednakże z oczywistych względów – jako że została sporządzona już po podjęciu zaskarżonej uchwały – nie może ona stanowić uzupełnienia argumentacji stanowiska Rady. Wobec powyższych okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Starogard Gdański, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez przyjęcie w niniejszej sprawie, że brak jest przesłanek do uznania, iż przyczyny wypowiedzenia radnemu umowy o pracę były związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego, podczas gdy okoliczności, które zostały opisane przez radnego w wyjaśnieniach z dnia 11 sierpnia 2020 r., a które organ uznał za wiarygodne, wskazują na występowanie tego rodzaju przyczyn, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym Rada Gminy nie wyjaśniła w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały kwestii powodów odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, co uniemożliwiało ocenę, czy odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest uzasadniona, a w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do kontroli zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego obejmującego art. 25 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady, której jest członkiem. Wyznacza on przesłankę wyłączającą wyrażenie zgody przez radę gminy na zmianę stosunku pracy z radnym. Rada gminy odmawia wyrażenia zgody, jeżeli podstawą do takiej zmiany byłyby zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W orzecznictwie sądowym przyjęte jest, że regulacja art. 25 ust. 2 u.s.g. została wprowadzona dla zagwarantowania możliwości sprawowania przez radnego mandatu, zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami w tej ustawie. Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie celem tej regulacji nie jest udzielenie bezwarunkowej ochrony w sferze uprawnień radnego w płaszczyźnie regulowanej przepisami prawa pracy, pozbawiając pracodawcę możliwości rozwiązania lub zmiany stosunku pracy z radnym. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały całkowicie pomija jakiekolwiek okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego, mające stanowić podstawę do wnioskowanej zmiany warunków pracy z radnym. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podjęta w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym dotyczy indywidualnych praw zarówno radnego, jak i jego pracodawcy i w związku z tym powinna być przekonująco uzasadniona (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2532/17; wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1208/16; wyrok NSA z 3 października 2014 r. sygn. akt II OSK 2807/14; wyrok NSA z 31 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 3615/21; wyrok NSA z 21 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2007/21). Nie można uznać za mającą związek z wykonywaniem mandatu podniesioną przesłankę w postaci sprzeciwiania się przez radnego jako pracownika wielu działaniom Prezesa Zarządu i jego najbliższych współpracowników w Spółce, w której ten radny jest zatrudniony. Obowiązkiem Rady Miasta była ocena przedłożonych przez pracodawcę poszczególnych przesłanek mających uzasadniać wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy pod kątem ustalenia, czy przesłanki te wskazują na zdarzenia związane z wykonywaniem przez tego radnego mandatu. W pełni trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że takiej oceny Rada Miasta Starogard Gdański nie przeprowadziła. Nie zasługuje na aprobatę argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którą Rada Miasta miała pełną autonomię w podjęciu uchwały o wyrażeniu lub odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jako jednego z jej członków. Oznaczałoby to, że to rada gminy wykonuje niczym nieograniczony parasol ochronny nad radnym jako pracownikiem i dowolnie może uznać, że nie wyraża zgody na rozwiązanie z nim stosunku pracy. Skutkiem tego takie uchwały byłyby w istocie wyłączone spod kontroli sądowej, a tym samym zostałyby istotnie ograniczone uprawnienia pracodawcy, który może uznać, że dany pracownik nie spełnia jego wymagań w zakresie świadczonej pracy. Nie może też Rada Miasta podejmując uchwałę na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. zastępować sądu pracy i dokonywać oceny, czy przesłanki pracodawcy dotyczące rozwiązania z radnym będącym pracownikiem stosunku pracy są zasadne lub nie są zasadne. Postępowanie przed sądem pracy stanowi wystarczający zakres ochrony praw każdego pracownika, a więc i tego, który jest jednocześnie radnym. Rada gminy ma prawo odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy tylko wtedy, gdy podstawa tego rozwiązania wynika ze zdarzenia związanego z wykonywaniem przez radnego mandatu. Tym samym skoro zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 25 ust. 2 u.s.g. okazał się niezasadny, to prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Bezzasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. Powołane przepisy określają zakres kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadku skarg na decyzje lub postanowienia. Natomiast w razie wniesienia skargi na uchwałę podstawą orzekania jest albo art. 147 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi, albo art. 151 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi, pomijając niemające znaczenia w tej sprawie inne możliwości zakończenia postępowania sądowego poprzez np. odrzucenie skargi lub umorzenie postępowania. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie dokonał prawidłowej wykładni art. 25 ust. 2 u.s.g., a dokonawszy takiej wykładni prawidłowo zastosował normę prawną wynikającą z art. 25 ust. 2 ww. ustawy do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie nastąpiło więc nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu. W związku z powyższym skarga kasacyjna podlega stosownie do treści art. 184 P.p.s.a. oddaleniu.