III SA/Gd 1094/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2020 r., nr [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Miasta 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy na rzecz A Spółki z o.o. z siedzibą w G. 497 ( czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 26 sierpnia 2020 r. Rada Miasta, działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 713) – dalej jako: "u.s.g.", podjęła uchwałę nr [...], odmawiającą wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Miasta J. K., zatrudnionym w A Spółce z o.o. z siedzibą w G. Uzasadniając uchwałę Rada Miasta stwierdziła, że zapoznała się z argumentami obu stron oraz przychyliła się do wyjaśnień radnego J. K., że wniosek pracodawcy ma bezpośredni związek ze sprawowaniem przez niego funkcji radnego w Radzie Miasta, wobec czego należało zastosować art. 25 ust. 2 u.s.g. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A Spółka z o.o. z siedzibą w G. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie art. 25 ust. 2, art. 89 ust. 1 i 1a, ewentualnie art. 91 ust. 1 u.s.g., a także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz wskazując, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny i uprawnienie skarżącej, pozbawiając ją możliwości skorzystania z praw wynikających z norm prawa materialnego – kodeksu pracy, do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem poprzez wypowiedzenie (art. 32 § 1 k.p.), co uzasadnia istnienie po stronie skarżącej jako pracodawcy legitymacji do zaskarżenia uchwały. Skarżąca wskazała, że w swym wniosku z dnia 18 czerwca 2020 r., skierowanym do Rady Miasta o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z J. K., wskazała następujące przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę: 1. okazywanie lekceważącego i aroganckiego stosunku wyznaczonemu przez Prezesa Zarządu kontrolerowi w trakcie wykonywanych przez niego na polecenie Prezesa Zarządu czynności kontrolnych, w obecności innych pracowników Spółki poprzez używanie wobec niego zwrotów , przypisujących kontrolerowi "faszystowskie metody działania’, czy też określanie treści protokołu kontroli jako bzdur, 2. obcesowe i niekulturalne traktowanie osoby kontrolera, polegające na wypraszaniu go w trakcie zapoznawania się z protokołem kontroli na korytarz, 3. celowe przewlekanie – obstrukcja czynności kontrolnych poprzez brak ustosunkowania się w protokole do stawianych zarzutów i przekazywanie dokumentacji mającej istotne znaczenie dla przedmiotu kontroli po sporządzeniu protokołu kontroli lub ze znacznym opóźnieniem, przewlekanie czynności polegającej na ustosunkowaniu się do treści protokołu poprzez odmowę złożenia podpisu, 4. nieobecność na posiedzeniach komisji przetargowych, do składu których J. K. został powołany, co stanowi naruszenie obowiązków (nieobecność m.in. w dniach: 04.02.2020 r., 02.03.2020 r., 20.05.2020 r., 25.05. 2020 r.), 5. jawne kontestowanie decyzji pracodawcy dotyczących funkcjonujących w spółce rozwiązań, między innymi w zakresie procedury zakupowej, roli i funkcjonowania komisji przetargowych, 6. brak należytej współpracy z szefem Biura Zakupów, przejawiający się w nieprzekazywaniu mu potrzebnych informacji w zakresie realizacji zakupów na rzecz spółki i okazywanie lekceważącego stosunku do niego, czego wyrazem było m.in. wyproszenie go z biura w trakcie wizyty w dniu 20 maja 2020 r., bez udzielenia mu stosowanych informacji, o które prosił. Skarżąca podniosła, że celem regulacji art. 25 ust. 2 u.s.g. nie jest udzielenie bezwarunkowej ochrony w sferze uprawnień radnego w płaszczyźnie regulowanej przepisami prawa pracy, pozbawiając pracodawcę możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest merytorycznej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że wniosek pracodawcy ma bezpośredni związek ze sprawowaniem przez pracownika funkcji radnego. Uchwała winna zawierać jasne i kompletne uzasadnienie, w którym organ powinien w sposób klarowny wskazać uznane przez siebie argumenty przemawiające za istnieniem związku pomiędzy każdym z sześciu wskazanych przez skarżącą we wniosku przyczyn, mających stanowić podstawę wypowiedzenia stosunku pracy, z wykonywaniem mandatu radnego. Organ nie wskazał, w jaki sposób powiązał przytoczone podstawy wypowiedzenia, sprowadzające się do zachowania pracownika, z wykonywaniem mandatu radnego. Ponadto wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym został doręczony Radzie Miasta w dniu 22 czerwca 2020 r. Rada podjęła uchwałę w dniu 26 sierpnia 2020 r., a więc po upływie 30-dniowego terminu przewidzianego w przepisach art. 89 ust. 1 i 1a, ewentualnie w art. 91 u.s.g. Tym samym jeśli przyjąć, że upływ terminu skutkował wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, to późniejsza uchwała w tej sprawie podjęta została z naruszeniem przepisów prawnych i jest nieważna. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że okoliczności wymienione we wniosku skarżącej o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie zostały przez skarżącą udowodnione, ani też uprawdopodobnione. Skarżąca nie przedstawiła też żadnych dowodów na podejmowanie przez nią jakichkolwiek czynności dyscyplinujących pracownika. Rada Miasta wskazała na pismo radnego z dnia 11 sierpnia 2020 r., w którym odniósł się on do postawionych mu zarzutów, zaprzeczył twierdzeniom skarżącej oraz ocenił zamiar rozwiązania stosunku pracy jako mający bezpośredni związek ze sprawowaniem przez niego mandatu radnego, bowiem sprzeciwiał się on nieprawidłowościom w działaniach zarządu spółki. Rada, wobec braku przedstawienia przez skarżącą dowodów na poparcie swych twierdzeń, jak również wieloletni okres zatrudnienia radnego, brak uprzednich zastrzeżeń co do postawy pracownika oraz wykonywania przez niego obowiązków, uznała wyjaśnienia radnego za wiarygodne. Zdaniem Rady Miasta decyzja o wyrażeniu zgody lub o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w przypadkach, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, ma charakter uznaniowy i nie zawsze musi być ona tożsama z wnioskiem pracodawcy. W tych przypadkach rada zajmuje stanowisko w sposób nieskrępowany, tzn. badając jedynie to, czy ze względu na ogólnie obowiązujące w prawie pracy standardy i kryteria zamiar pracodawcy jest dostatecznie uzasadniony. Nie jest dopuszczalne stwierdzenie w trybie nadzoru - z przyczyn merytorycznych –nieważności uchwały, w której odmawia ona zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Jest to uprawnienie autonomiczne rady. Przepisy nie nakładają też na nią w tym przypadku obowiązku sporządzania uzasadnienia tej odmowy. Niepodjęcie przez radę miasta (gminy) uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem będącym radnym w terminie 30 dni od doręczenia pisma pracodawcy o zamiarze rozwiązania stosunku pracy nie może być uznane za wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy w rozumieniu art. 25 ust. 2 u.s.g. , a oparcie interpretacji art. 25 ust. 2 u.s.g. na treści art. 89 u.s.g. nie jest trafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), zgodnie z którym: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 i ograniczone możliwości techniczne Sądu uzasadniają stwierdzenie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty można było podzielić. Poza sporem w sprawie pozostawało zachowanie terminu i spełnienie wymagań formalnych przez skarżącą spółkę do złożenia przedmiotowej skargi, a także interes prawny spółki (pracodawcy radnego) do zaskarżenia uchwały. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym , zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. W zdaniu drugim przepis ten wskazuje, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przepis ten wprowadza dodatkową gwarancję trwałości stosunku pracy, w którym pozostaje radny, niezależnie od ochrony prawnej na zasadach ogólnych, określonych w przepisach prawa pracy. Gwarancja ta ma zastosowanie do każdego rodzaju stosunku pracy, bez względu na sposób jego nawiązania (umowa o pracę, powołanie, wybór, mianowanie) oraz niezależnie od sposobu rozwiązania (wypowiedzenie, odwołanie ze stanowiska). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa takiej zgody pozostawione są uznaniu rady gminy , natomiast w sytuacji, gdy rada ta uzna, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody (zob. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 maja 2006 r.; sygn. akt II OSK 194/06; z dnia 18 września 2008 r.; sygn. akt II OSK 952/08; z dnia 5 czerwca 2014 r.; sygn. akt II OSK 3133/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia jednak wymaga, że w sytuacji , gdy – jak w okolicznościach niniejszej sprawy - pracodawca wskazuje – jako podstawę rozwiązania umowy o pracę - okoliczności i zarzuty wobec pracownika - radnego , które w swojej treści nie są związane z wykonywaniem mandatu radnego, a Rada odmawia wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy stwierdzając, że przyczyną rozwiązania stosunku pracy z radnym są jednak okoliczności związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego, ma ona obowiązek uzasadnić swoje stanowisko. W innym przypadku prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, gdyż rada gminy mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, gdyby nie miało ono w istocie żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Tymczasem uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 u.s.g. należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Taka wykładnia uwzględnia też to, że radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2018 r.; sygn. akt II OSK 2532/17; publ. CBOSA). Zauważyć należy, uwzględniając także poglądy wyrażane w orzecznictwie na tle ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz.U z 2019 r., poz.511 ze zm., dalej jako "u.s.p."), która w art. 22 ust. 2 zawiera rozwiązanie normatywne tożsame jak w omawianym przepisie, że ani art. 25 ust. 2 u.s.g. , ani art. 22 ust. 2 u.s.p., ani też żadne inne przepisy ustaw samorządowych nie określają warunków czy kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy. W związku z tym motywy zajętego stanowiska rady muszą wynikać z treści uzasadnienia uchwały. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały formalnie nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, ale można go wyprowadzić w drodze wykładni systemowej i celowościowej. Brak uzasadnienia, wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada, uniemożliwia ocenę, czy odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest uzasadniona w świetle art. 25 ust. 2 u.s.g. Tymczasem motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być badane przez radę, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada odmówi wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (odnosząc się do zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi zgody z innego powodu kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. Nie można więc podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę jak i wskazywanych przez samego radnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 1124/05, publ. CBOSA). Przytoczyć też trzeba pogląd, że zgodnie z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Nawet bowiem w sytuacji, gdy rada nie jest zobowiązana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, możliwy jest zarzut, że jej uchwała odmawiająca takiej zgody stanowi nadużycie prawa (...)(tak: A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, PiZS 1992 r., z. 7). W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest nieprawidłowe, a wada ta rzutuje na legalność ocenianej uchwały. W uzasadnieniu przytoczono najpierw treść art. 25 ust.2 u.s.g. Następnie wskazano na wpływ wniosku pracodawcy i lakonicznie opisano jego treść. Następnie krótko opisano stanowisko radnego. W ostatniej części uzasadnienia, zawierającej się w trzech zdaniach Rada stwierdziła, że po zapoznaniu się z argumentami obu stron przychyla się do stanowiska radnego, że zarzuty mają bezpośredni związek ze sprawowaniem przez niego mandatu radnego, gdyż jako pracownik i jako radny sprzeciwia się wielu działaniom Prezesa Zarządu i jego najbliższych współpracowników, wobec czego należało odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Brak należytego wyjaśnienia, jakie konkretne ( nie zaś ogólnikowo wskazane) zdarzenie czy zdarzenia, związane z wykonywaniem mandatu radnego przemawiają – w ocenie Rady - za odmową wyrażenia przez nią zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powoduje, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g. Stanowisko Rady przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wyjaśnia , w jaki sposób sprzeciwianie się działaniom Prezesa Zarządu i jego współpracowników ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. Wskazać należy, że pracodawca we wniosku wskazał na przyczyny rozwiązania stosunku pracy z radnym, związane z wykonywaną przez niego pracą. Z kolei radny wskazywał, że rzeczywiste powody rozwiązania stosunku pracy wiążą się z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Do tych rozbieżności Rada Miasta - wbrew istniejącemu w tej materii obowiązkowi - w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały się nie odniosła, poza nieumotywowanym stwierdzeniem, że przychyla się do stanowiska radnego. Uzasadnienie podjętej uchwały, ograniczające się w istocie do ogólnego sformułowania, nawiązującego do stanowisk stron nie wyjaśnia, dlaczego - w ocenie Rady - odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy jest, w realiach niniejszej sprawy, zasadna. Próbę takiego wyjaśnienia zawiera odpowiedź na skargę, jednakże z oczywistych względów – jako że została sporządzona już po podjęciu zaskarżonej uchwały – nie może ona stanowić uzupełnienia argumentacji stanowiska Rady. Skarżąca w skardze zarzuciła naruszenie art. 89 ust.1 i 1a , ewentualnie art. 91 ust. 1 u.s.g. wskazując, że skoro jej wniosek doręczono Radzie dnia 22 czerwca 2020 r., a Rada podjęła uchwałę 26 sierpnia 2020 r., czyli po upływie 30- dniowego terminu przewidzianego w w/w przepisach, to bezskuteczny upływ terminu na podjęcie uchwały spowodował wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zarzut ten jest chybiony. Przepis art. 89 ust.1 u.s.g. dotyczy zatwierdzania, uzgadniania lub opiniowania rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ. Tymczasem uchwała Rady Gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym procedurze takiej nie podlega. Nie może wobec tego dojść w tego rodzaju sprawie do sytuacji określonej art. 89 ust. 2 u.s.g., czyli do uznania , że rozstrzygnięcie Rady przyjęte zostało poprzez niezajęcie stanowiska w ściśle określonym terminie. Nie można interpretować art. 25 ust.2 u.s.g. poprzez treść art. 89 u.s.g. , bowiem ten ostatni przepis dotyczy spraw należących do zadań własnych gminy, nie zaś spraw dotyczących rozwiązania stosunku pracy z radnym. Wobec powyższego Sąd uznając , że zaskarżona uchwała Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2020 r. została podjęta bez wskazania kluczowej dla sprawy kwestii powodów odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a więc z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g. - stwierdził jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt 1. sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265) ( pkt 2. sentencji wyroku). W dalszym toku procedowania Rada winna poddać dokładnej analizie argumenty pracodawcy jak i samego radnego i wyrazić swoje stanowisko w uchwale zawierającej prawidłowo sporządzone uzasadnienie. Uzasadnienie to winno pozwalać na ustalenie, z jakiego powodu organ wyraził, względnie odmówił wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.