III OSK 6589/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Związku Międzygminnego [...] w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 584/21 w sprawie ze skargi Zarządu Związku Międzygminnego [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 584/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Zarządu Związku Międzygminnego [...] (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytoczył treść art. 50 p.p.s.a. wskazując, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, w którym wydano zaskarżoną decyzję, dotyczyło nałożenia kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania rocznego, a podmiotem, którym nałożył powyższą karę w pierwszej instancji był Zarząd Związku Międzygminnego [...]. Tym samym skarżący jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, gdyż stosownie do § 6 ust. 1 pkt 23 Statutu Związku Międzygminnego [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2019 r., poz. [...]) jest zobowiązany do kontroli obowiązków wykonywania ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez podmioty, wraz z nakładaniem kar i wykonywaniem czynności w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że Związek Międzygminny działa jako organ administracji publicznej (w zakresie kompetencji gminy), a skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wniesiona przez podmiot, który wydał decyzję administracyjną, skontrolowaną w toku postępowaniu administracyjnego. W konsekwencji Sąd przyjął, iż skarżący, posiadający kompetencji gminy, nie był legitymowany do wniesienia skargi na decyzję SKO, gdyż decyzja ta została wydana w postępowaniu odwoławczym, na skutek odwołania wniesionego od decyzji wydanej w I instancji przez samego skarżącego. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Związek i w skardze kasacyjnej zarzucił mu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 9n ust. 1 w zw. z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach oraz naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 3 ust. 2a tej ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. – przez uznanie, że Związek nie jest stroną w sprawie i nie może skutecznie realizować na podstawie przepisów prawa swoich zadań publicznych przez nieprawidłowe ustalenie, że Związek nie mógł prowadzić rejestru działalności regulowanej względem podmiotów mających siedzibę w poszczególnych gminach członkach Związku i nakładać na te podmioty kary na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach; 2. niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie przez organ II Instancji poprzez nieuwzględnienie w rozpatrywanej sprawie przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy zapisów aktu prawa miejscowego, tj. statutu Związku w zakresie prowadzenia rejestru działalności regulowanej i wynikających z tego uprawnień dla Zarządu Związku. W oparciu o przytoczone zarzuty Związek wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. W piśmie z [...] sierpnia 2021 r. Z. Sp. z o.o. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na jej niedopuszczalność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji, wobec czego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przypomnienia wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty, może je oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Stawiając zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Oznacza to, że podstawą skargi kasacyjnej nie może być każde uchybienie przepisom postępowania, a jedynie takie, które miało znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do samodzielnego poszukiwania ewentualnych naruszeń jakich dopuścił się Sąd I instancji, czy też domyślania się intencji autora skargi kasacyjnej. W konsekwencji powyższego zauważyć należy, iż sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego nie spełnia tych wymogów, bowiem nie wskazano w nim naruszenia jakich przepisów postępowania dopuścił się Sąd I instancji, zdaniem skarżącego. Oceniając zaś pierwszy ze wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wyjaśnić, iż Sąd I instancji odrzucił skargę Związku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a zatem nie stosował on przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przypomnieć bowiem należy, iż sąd wojewódzki odrzucił skargę Związku z przyczyn formalnych, tzn. z uwagi na to, iż skarżący - będący w sprawie organem I instancji - nie był legitymowany do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną na skutek odwołania od decyzji wydanej w I instancji przez Związek. Co za tym idzie przedmiotem rozważań Sądu nie było w ogóle przepisy prawa materialnego. Niezrozumiałym czyni to zatem próbę zarzucenia przez skarżącego kasacyjnie, Sądowi I instancji, naruszenia przepisów prawa materialnego, które nie stanowiły w ogóle podstawy wydanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się zaś do kwestii naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, iż zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu. Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażany był już pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 4, poz. 62; postanowienie NSA z 27 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 132/08). Organ orzekający w sprawie jako organ administracji, nie jest uprawniony do wnoszenia skargi, bowiem rozstrzygnięcie wydane przez organ wyższego stopnia nie dotyczy sfery uprawnień organu niższej instancji, nie stanowi władczego wkroczenia w jego sferę uprawnień, lecz w ramach podziału kompetencji, jest aktem skierowanym do podmiotu zewnętrznego, pozostającego poza strukturą organów administracji publicznej. Przypomnieć trzeba, iż dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który orzekał w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia (z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie; zob. postanowienie NSA z dnia 5 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 321/19). Podkreślenia wymaga, iż żaden przepis nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia w drodze skargi (por. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05, uchwała SN z dnia 27 lipca 1993 r., sygn. akt III AZP 8/93, publ. OSNPC 1994 r., nr 1, poz. 3). Reasumując za słuszne należało uznać stanowisko Sądu I instancji, iż Związek działający w tej sprawie jako organ administracji publicznej, co wynika z § 6 ust. 1 pkt 23 Statutu Związku Międzygminnego [...] nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2021 r., wydanej w związku z wniesieniem odwołania od decyzji skarżącego wydanej przez niego jako organ I instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjnym, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.