III OSK 6865/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 49/21 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Kłomnice z dnia 4 grudnia 2013 r. nr 233/XXVIII/2013 w przedmiocie statutu sołectwa oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 49/21 oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Kłomnice z dnia 4 grudnia 2013 r. nr 233/XXVIII/2013 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Kłomnice, zwanej dalej w skrócie Statutami Sołectw. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestionowana przez Wojewodę regulacja określona w § 13 ust. 1 pkt 1 każdego załączników do uchwały o numerach 1-23, którą przyznano zebraniom wiejskim wyłączną właściwość do wyboru i odwołania sołtysów oraz rad sołeckich, nie jest sprzeczna z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z póżn. zm.) zwanej dalej u.s.g., w związku z art. 7 Konstytucji RP. Podniesiono, że jakkolwiek ustawodawca przyznał zebraniom wiejskim kompetencje wyłącznie uchwałodawcze, to jednak co do wyboru sołtysa i rady sołeckiej określił wyłącznie tryb ich wybierania w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów. Czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania. Wyboru, zgodnie z zamysłem ustawodawcy, dokonuje się spośród nieograniczonej liczby kandydatów (§ 12 i § 23 ust. 1 Statutów Sołectw). W ocenie Sądu prawidłowa wykładnia postanowień Statutów Sołectw prowadzi do wniosku, że wybór sołtysów i członków rad sołeckich odbywa się raczej podczas zebrań wiejskich, a nie przez zebrania wiejskie. Z tego względu nie dopatrzono się konieczności wyeliminowania kwestionowanego przepisu, ani całej uchwały w porządku prawnego. Nie doszło bowiem do naruszenia regulacji ustawowej, ani do ograniczenia, czy nieuprawnionego przyznania praw wyborczych mieszkańców Sołectw Gminy Kłomnice. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieokreślenia zasad nadzoru nad wszystkimi organami sołectw Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że kwestie te uregulował już ustawodawca w art. 18a u.s.g. W poszczególnych Statutach Sołectw Gminy Kłomnice w § 34 ust. 2 postanowiono zaś, że Rada Gminy przy pomocy Komisji Rewizyjnej wykonuje kontrolę działalności sołectw w zakresie legalności, celowości, rzetelności i gospodarności działalności sołectw. Oznacza to poddanie kontroli Rady Gminy i Komisji Rewizyjnej wszystkich istotnych sfer działalności poszczególnych sołectw oraz poddanie kontroli działalności wszystkich organów sołectw. Działanie Wójta ogranicza się wyłącznie do bieżącego nadzoru nad procesem uchwałodawczym w sołectwach poprzez udział w zebraniach wiejskich. Nie jest zatem tak, jak twierdzi organ nadzoru, że pominięto uregulowanie nadzoru nad działalnością sołtysów oraz rad sołeckich. Nie podzielono również zastrzeżenia Wojewody, co do naruszenia art. 51 ust. 3 u.s.g. poprzez nieprawidłowe uregulowanie w Statutach Sołectw gospodarki finansowej sołectw, w sytuacji gdy taka regulacja winna się znaleźć w Statucie Gminy. Sąd pierwszej instancji zaakcentował po pierwsze, że nie badał statutu gminy pod kątem kompletności jej regulacji, zatem nie sposób stwierdzić, czy stosowna regulacja rzeczywiście w tym statucie się znajduje. Po drugie, analizując § 31 - § 33 Statutów Sołectw (podważane organ nadzoru) wskazano, że zgodnie z ich treścią sołectwo nie tworzy własnego budżetu, a gospodarka finansowa sołectw prowadzona jest w ramach budżetu Gminy Kłomnice; środki finansowe sołectw pochodzące z budżetu Gminy mogą być przeznaczone na realizację przedsięwzięć na obszarach sołectw w ramach funduszy sołeckich lub innych zadań sołectw określonych w uchwale budżetowej Gminy. W ocenie Sądu powyższe regulacje są na tyle ogólne, iż nie sposób uznać, że określono w ich treści uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej. Jeżeli zatem Gmina pozwala na utworzenie funduszu sołeckiego, to sołectwa w tym zakresie będzie mogło przeznaczyć przekazane mu środki na realizację przedsięwzięć służących polepszeniu jakości życia mieszkańców sołectw, utrzymanie przekazanemu sołectwom mienia komunalnego, działalność organów sołectw i realizację projektów służących pozyskaniu dla sołectw dodatkowych środków spoza budżetu Gminy. Nadto to Rada Gminy przy pomocy Komisji Rewizyjnej wykonuje kontrolę działalności sołectw w zakresie legalności, celowości, rzetelności i gospodarności działalności finansowej i gospodarczej. Nie ulega zatem wątpliwości, że nawet mienie przekazane celem jego zagospodarowania w ramach funduszu sołeckiego poddane jest kontroli samej Rady Gminy i Komisji Rewizyjnej. Nie można zatem zgodzić się ze stwierdzeniem, iż wskazane § 31 – 33 Statutów Sołectw regulują materię zastrzeżoną do uregulowania w Statucie Gminy i tą regulację modyfikują, naruszają, bądź w nieuprawniony sposób uzupełniają. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1) art. 36 ust. 1 w związku z ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że przyznanie w Statutach Sołectw zebraniom wiejskim kompetencji do wyboru sołtysów i rad sołeckich nie narusza regulacji ustawowej, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie powierzenie zebraniom wiejskim, jako organom uchwałodawczym sołectw, wyboru sołtysów i rad sołeckich narusza ww. art. 36 ust. 1 w związku z ust. 2 u.s.g., z których jednoznacznie wynika, że wyboru dokonują stali mieszkańcy jednostki pomocniczej, stanowiący inne gremium niż zebranie wiejskie; 2) art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie uznając, że przepisy kwestionowanych Statutów Sołectw regulują zakres i formę sprawowanego nadzoru nad sołtysami i radami sołeckimi, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, w przepisach ww. Statutów Sołectw uregulowano jedynie nadzór nad organami uchwałodawczymi sołectw (zebraniami wiejskimi), pomijając określenie zakresu i form nadzoru nad sołtysami i radami sołeckimi; 3) art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że określając w statucie jednostki pomocniczej zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej wystarczające jest wskazanie organów oraz kryteriów, w oparciu o które sprawowany będzie nadzór i kontrola, a także że brak terminów na dokonanie niektórych spośród czynności składających się na sprawowanie nadzoru i kontroli, nie narusza żadnego przepisu prawa w sposób istotny, co upoważniałoby do stwierdzenia nieważności takiej regulacji. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W piśmie z dnia 13 września 2021 r. Gmina Kłomnice wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, tym samym rozpoznając tę sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Nie jest uzasadnionym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 36 ust. 1 w związku z ust. 2 u.s.g. polegającej na uznaniu za dopuszczalne przyznanie zebraniom wiejskim kompetencji do wyboru sołtysów i rad sołeckich, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie powierzenie zebraniom wiejskim jako organom uchwałodawczym sołectw wyboru sołtysów i rad sołeckich narusza ww. art. 36 ust. 1 w związku z ust. 2 u.s.g., z których jednoznacznie wynika, że wyboru dokonują stali mieszkańcy jednostki pomocniczej, stanowiący inne gremium niż zebranie wiejskie. Kontrolując zaskarżony wyrok w zakresie ww. zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtysa oraz członków rady sołeckiej wybiera się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, co jednak nie oznacza, że jedynym możliwym trybem wyboru sołtysa jest jego wybór przez stałych mieszkańców sołectwa w inny sposób niż poprzez zebranie wiejskie. Regulacja trybu wyboru osób pełniących określone funkcje w organach jednostek pomocniczych stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy. Potwierdza to art. 35 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z podstawowych zasad kreujących taki samorząd. Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego, co wyraźnie zauważył ustawodawca wpisując zasadę samodzielności samorządu do Konstytucji RP (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. W zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzystają z władztwa i mają prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. Stosownie do art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że organizację i zadania jednostki pomocniczej (czyli w istocie jej ustrój) określa statut takiej jednostki. Powyższe prowadzi do wniosku, że przepisy regulujące tryb wyborów organów sołectwa pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują w jakim trybie następuje ich powołanie. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1495/17). Jeżeli wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym, bezpośrednim i spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania to dopuszczalnym było doprecyzowanie w Statutach Sołectw, czy następuje on w drodze uchwały zebrania wiejskiego respektującego powyższe zasady, czy też w drodze głosowania mieszkańców sołectwa. Tym samym skoro objęte art. 36 ust. 2 u.s.g. zasady wyboru sołtysa (wybór w drodze głosowania tajnego, bezpośrednio, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania) zostały zachowane w treści Statutów Sołectw (§ 26 ust. 1 ww. Statutów), to nie można zasadnie twierdzić, że miało miejsce naruszenie prawa. O dopuszczalności uregulowania w statucie jednostki pomocniczej uprawnienia zebrania wiejskiego do wyboru sołtysa lub rady sołeckiej wypowiedziały się także sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2473/13; wyrok NSA z 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2591/16; wyrok NSA z 9 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6683/21; wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5979/21; wyrok NSA z 24 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6172/21). Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. polegającej na uznaniu, że § 34 Statutów Sołectw reguluje zakres i formę sprawowanego nadzoru nad sołtysami i radami sołeckimi, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie w ww. przepisie Statutów uregulowano jedynie nadzór nad organami uchwałodawczymi sołectw, pomijając określenie zakresu i form nadzoru nad sołtysami i radami sołeckimi. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wadliwym jest uznanie za nienaruszające prawa brak wskazania w Statutach Sołectw terminów na dokonanie niektórych spośród czynności składających się na sprawowanie nadzoru i kontroli. Zgodnie z ww. art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. statutu jednostki pomocniczej określa zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Nie budzi wątpliwości, że rozdziały 9-te Statutów Sołectw zawierają regulacje nadzoru i kontroli nad działalnością sołectw. § 34 ust. 1 ww. Statutów określa organy sprawujące nadzór i kontrolę nad działalnością sołectw. § 34 ust. 2 ww. Statutów reguluje organ sprawujący kontrolę, kryteria kontroli oraz przedmiot kontroli. Następnie § 34 ust. 3 Statutów reguluje nadzór (bieżący nadzór) nad działalnością sołectw, przyznając ten zakres kompetencji Wójtowi. Trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że zakres i sposób regulacji kontroli i nadzoru zawarty w Statutach Sołectw nie stanowi naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Przede wszystkim należy stwierdzić, że ustawodawca celowo nie uregulował w żadnym zakresie zasad i trybu nadzoru nad działalnością organów jednostek pomocniczych. W tym zakresie pozostawiono tę regulację do dostosowania do warunków lokalnych w każdej gminie, a tym samym każdorazowo rada gminy decyduje, jaki jest tryb kontroli i nadzoru, jakie są kryteria kontroli i nadzoru i które organy gminy posiadają kompetencje nadzorcze i kontrolne. Nie stanowi istotnego naruszenia prawa przyznanie np. kompetencji nadzorczych lub kontrolnych tylko jednemu organowi gminy lub obu organom gminy. Jak przy tym wynika z § 34 ust. 3 pkt 5 Statutów Sołectw, do kompetencji Wójta należy nadzór nad uchwałami zebrań wiejskich. Nie można uznać za zasadną argumentację strony skarżącej kasacyjnie, jakoby działalność sołtysów i rad sołeckich pozostawała całkowicie poza nadzorem Wójta. Wprawdzie zgodnie ze Statutami Sołectw rady sołeckie nie posiadają własnych kompetencji decyzyjnych i organy te jedynie wspierają działalność sołtysów poprzez podejmowanie czynności doradczych, opiniodawczych i inicjatyw wobec sołtysów, to jednak jeżeli w ramach działań tych rad sporządzane są dokumenty, to na żądanie Wójta sołtysi mają obowiązek przekazania ich w wyznaczonym przez Wójta terminie celem podjęcia czynności nadzorczych (§ 34 ust. 3 pkt 2 Statutów Sołectw). Natomiast wobec działalności samych sołtysów to także należy wskazać na treść § 34 ust. 3 pkt 2 Statutów Sołectw, zgodnie z którymi na żądanie Wójta sołtysi przekazują żądane informacje i dokumenty w wyznaczonym terminie, co obejmuje także dokumenty sporządzane lub wydawane przez sołtysów. Niewątpliwie istotne znaczenie ma także i to, że z treści Statutów Sołectw nie wynika, aby Statuty te upoważniały sołtysów do podejmowania samodzielnie jakichkolwiek aktów poza zasadniczo prowadzeniem dokumentacji zawierającej Statut Sołectwa, protokoły z zebrań wiejskich i korespondencję dotyczącą sołectw (§ 21 pkt 10 Statutów Sołectw). Tym samym skoro Statuty nie przyznają uprawnień do podejmowania aktów sołtysom, to zakres i tryb nadzoru określony w § 34 ust. 3 pkt 2 ww. Statutów nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Ponadto zakresem nadzoru Wójta objęte zostało w § 34 ust. 3 pkt 1 Statutów Sołectw zarządzanie i korzystanie z mienia komunalnego w ten sposób, aby mienie przekazywane sołectwom nie było narażone na szkody i uszczuplenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty za nieuzasadnione, oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.