III OSK 731/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt III SAB/Gd 52/18 w sprawie ze skargi H.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt III SAB/Gd 52/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi sprawy ze skargi H.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego H.K. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "p.w.k.a.s."), złożył H.K. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W przedmiotowej propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Pismem z dnia 30 maja 2017 r. H.K. złożył oświadczenie o przyjęciu w/w propozycji. Pismem datowanym na dzień 18 maja 2017 r. wyżej wymieniony złożył do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzez złożenie mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Kolejne wezwanie dotyczące złożenia propozycji służby wniósł do organu w dniu 21 czerwca 2017 r. Następnie, w dniu 16 lipca 2018 r., H.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], wyrażającą się w braku wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Podnosząc zarzut obrazy podstawowych zasad konstytucyjnych wniósł jednocześnie o zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby. W uzasadnieniu skargi przytoczył argumentację na poparcie swojego stanowiska. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, względnie o oddalenie skargi. Podkreślił, że na gruncie przepisów p.w.k.a.s. brak jest wskazania konieczności wydania aktu administracyjnego (ani też tym bardziej nie wskazano jego formy) w przypadku przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy. W konsekwencji brak było podstaw do wydania w sprawie skarżącego decyzji, a zatem organ nie dopuścił się bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że istota organizacyjnej reformy służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana przez ustawodawcę w drodze ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, sprowadza się m.in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji przyjętych w p.w.k.a.s. pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy: - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4); - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2); - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2). Ustalając okoliczności związane ze stosunkiem służbowym H.K. podał, że na mocy art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s. z dniem 1 marca 2017 r. stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w jednostce Krajowej Administracji Skarbowej i zachował ciągłość służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r. przedstawił skarżącemu pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W piśmie tym organ nie poinformował skarżącego o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niej działań. Skarżący przedstawioną mu propozycję zatrudnienia przyjął, podejmując działania w celu otrzymania propozycji służby. Sąd pierwszej instancji, powołał treść art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP i wskazał formułowane przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego na tle powyższych regulacji konstytucyjnych elementy prawa do sądu. Jednocześnie zauważył, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP formułuje prawo do sądu w znaczeniu pozytywnym, zaś art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, wyznaczając w ten sposób zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (por. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, publ. OTK 1998/4/50 oraz wyrok z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. SK 10/00; publ. OTK 2001/3/52). Wskazał, że między tymi przepisami występują wzajemne relacje. Przepisy te ustanawiają konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Przepis art. 77 ust. 2 Konstytucji RP należy rozumieć jako szczegółowe rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Między postanowieniami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP istnieje "organiczna więź". Artykuł 45 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji RP obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiący uzupełnienie i rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, należy postrzegać jako regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 2004 r., sygn. SK 43/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 58 oraz powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podał również treść art. 60 Konstytucji RP oraz przedstawił stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK 2000/4/109. Wyjaśnił, iż nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym narusza konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach. Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do treści art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s., propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, która ostatecznie może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei z art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s. wynika, że skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. W aktach prawnych pojęcie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest definiowane. Ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania – zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia zdarzeń określonych w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że na treść pojęcia "przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy" składają się dwa odrębne, choć związane ze sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: po pierwsze – wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie – nawiązanie stosunku pracy. Charakter prawny tych zdarzeń wiąże się z odrębnymi sferami prawnymi, wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego, zaś nawiązanie stosunku pracy dotyczy sfery prawa cywilnego – prawa pracy. Następnie Sąd przedstawił i podzielił pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2489/12 wydany w odmiennym stanie prawnym odnosząc go z niezbędnymi zmianami do sytuacji funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł wskutek przekształcenia w stosunek pracy, w następstwie przyjęcia złożonej przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji zatrudnienia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zaaprobowanie twierdzenia organu sprowadzającego się do wykluczenia kontroli sądowej odnoszącej się do samego istnienia stosunku służbowego prowadzi do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego jej konstytucyjnie prawa do sądu. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s., wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei art. 276 ust. 2 ustawy o KAS stanowi, że w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Analiza kompetencji właściwych organów (w realiach tej sprawy – dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m.in. skarżącego) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy. Skoro ustawodawca dla zwolnienia funkcjonariusza przewiduje formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, gdyż tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął złożoną mu przez organ propozycję zatrudnienia. Podstawą prawną do wydania decyzji w takim przypadku jest art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s. w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS – interpretowanym zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s. jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, należałoby uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków. Sąd pierwszej instancji reasumując powyższą część rozważań stwierdził, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej w zarzucanej przez skarżącą bezczynności organu (por. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."). Jednocześnie dokonując szczegółowej analizy form działania organu administracji przyjął, że składana funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.k.a.s.). Sama propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi zatem czynność organu (swego rodzaju ofertę) mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji lub o odmowie jej przyjęcia, albo niezłożenie oświadczenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Określone powyżej cechy propozycji zatrudnienia wykluczają także uznanie jej za decyzję administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie podzielił argumentacji H.K., że organ dotychczasowym funkcjonariuszom mógł jedynie zaproponować dalsze pełnienie służby. Z treści regulacji zawartych w przepisach p.w.k.a.s. wynika, że kierownicy określonych jednostek mogą złożyć funkcjonariuszom celnym zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4), jak też propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, która – jak już podano – nie stanowi decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższa konstatacja w sposób bezpośredni wynika z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 p.w.k.a.s. Brzmienie art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s. również wskazuje, że złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego. Nieskorelowanego z jakimikolwiek określonymi przez ustawę warunkami obowiązku złożenia propozycji nie da się wyprowadzić zarówno z art. 165 ust. 3, jak i z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Istotną jest bowiem okoliczność, że H.K. z dniem 1 marca 2017 r. stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w jednostce Krajowej Administracji Skarbowej i zachował ciągłość służby. Przepis art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s. dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS (1 marca 2017 r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby). Z kolei przepis art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie nałożył na organ obowiązku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Kwalifikowanie tego przepisu jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy służby celno-skarbowej. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. musi być odczytywana wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że dyrektor izby administracji skarbowej, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Uznając w oparciu o wskazane powyżej przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi winna być złożona propozycja służby w Służbie Celno-Skarbowej, organ byłby zobligowany do wydania decyzji stosownie do art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. Z drugiej strony, złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez niego propozycji zatrudnienia, obligowało organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie – jak już wskazano – z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status, ma pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Określenie tych przyczyn nie może oczywiście sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny, zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno-skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej określonej w art. 60 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej rozważania stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego H.K. – funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 tej ustawy w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby). W konsekwencji przyjął, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego H.K., co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku, zobowiązując organ do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Wskazał, że w następstwie uprawomocnienia się wyroku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] będzie zobowiązany uwzględnić przedstawiony wywód prawny i rozważyć wszelkie okoliczności sprawy – a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i dotychczasowym przebiegiem służby H.K., zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie jego stosunku służbowego, poprzez wydanie stosownej decyzji. W związku z tym podał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] ma możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącego jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Taka ocena powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Nie jest jednak, zdaniem Sądu, wykluczone, aby w przypadku stwierdzenia podstaw do tego, by złożyć skarżącemu propozycję kontynuowania służby – taka propozycja została złożona. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji (oferty) zatrudnienia – zgodnym z wolą strony skarżącej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. (31 maja 2017 r.), ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia (z zastrzeżeniem wskazującym na wolę zachowania statusu funkcjonariusza), nie wyłącza możliwości złożenia H.K. propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza – naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że na tym etapie nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Stąd też nie zastosował art. 149 § 1b p.p.s.a. Podał, że aby sąd administracyjny mógł dokonać ewentualnej oceny stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego w ramach przyznanej sądom administracyjnym kognicji, to w obrocie prawnym musi funkcjonować decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby albo decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego – będąca elementem konstytuującym przekształcenie tego stosunku w stosunek pracy, równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Orzekając jak w punkcie 2 wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie wziął pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w p.w.k.a.s., jak i ich konstytucyjności. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, lecz także uwzględnić dodatkowe okoliczności, które mogą uniemożliwiać organowi podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji, jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm, jest okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił: 1) naruszenie następujących przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o KAS"), poprzez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy i przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny; b) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny, nie wydając żądanej przez skarżącego decyzji; c) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje go do wydania takiego rozstrzygnięcia; d) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona; e) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 170 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "p.w.k.a.s.") w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby, podczas gdy jego stosunek służbowy przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego w niniejszym przypadku. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in. że organ administracji publicznej działa na podstawie i granicach obowiązujących przepisów prawa, które w zaistniałym stanie faktycznym nie zobowiązywały Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i zakończenia go decyzją administracyjną. Przedstawienie H.K. – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji nowych warunków zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, którą przyjął, skutkowało przekształceniem z mocy prawa dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie ma administracyjnego trybu instancyjnego i brak drogi sądowej dla dochodzenia roszczeń zgłoszonych przez skarżącego w skardze. Odnosząc się do przedstawionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku wykładni art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s. w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, interpretowanym zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, stwierdził, że jest ona błędna. Powołując treść art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s. wskazał, że nie istnieje potrzeba potwierdzania przez organ stanu prawnego, gdyż wynika on wprost z ustawy. W świetle art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s., stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s., stosunki służby albo zatrudnienia wskazanych wyżej osób wygasają po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. Przedmiotowa ustawa przewiduje zatem szczególny tryb wygaszania stosunków pracy oraz stosunków służbowych. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy, nie następuje natomiast wygaszenie dotychczasowego stosunku służby. Wykładnia przepisów dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku jest wykładnią rozszerzającą, opartą na przekonaniu Sądu o niesprawiedliwości interpretowanych przepisów prawa. Natomiast nie wynika ona z ich literalnego brzmienia, czy też z reguł wykładni celowościowej, czy systemowej. Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że błędne jest także stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie zastosowania normy prawnej wynikającej z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w części regulującej zagadnienie składania propozycji zatrudnienia/pełnienia służby funkcjonariuszom nie przewidują poddania tego rodzaju spraw kontroli sądów administracyjnych. Przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprost się do tego przepisu odwoływała, jak również w sytuacji, gdyby w stosunku do H.K. miał miejsce jeden z przypadków określonych w tym przepisie. Tymczasem zakres regulacji art. 276 ustawy o KAS nie zawiera przypadku skarżącego – przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Ustawowy nakaz traktowania wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza jak zwolnienie ze służby wyklucza możliwość wydania decyzji w tym zakresie. Przypadki zobowiązania organu do wydania wobec funkcjonariuszy decyzji zostały wskazane w ustawie i przypadek skarżącego do nich nie należy. W konsekwencji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że organ Krajowej Administracji Skarbowej, w tym przypadku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], nie został przez ustawodawcę zobligowany do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego, gdyż doszło do przekształcenia stosunku służbowego H.K. z mocy prawa wskutek spełnienia przesłanek ustawowych. W przypadku zaistnienia skutków prawnych wprost na podstawie ustawy żaden organ nie jest uprawniony, a tym bardziej zobowiązany, do wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia administracyjnego. Doszło także do naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż sprawa nie należała do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 133 § 1 p.p.s.a., albowiem błędnie przyjął, że w sprawie toczyło się postępowania administracyjne, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Ponadto autor skargi kasacyjnej zauważył, iż powołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie odnoszą się do podobnie ukształtowanych regulacji prawnych jak te, które są przedmiotem sporu oraz interpretacji w niniejszej sprawie. Przepisy regulujące powstanie Krajowej Administracji Skarbowej są natomiast zbliżone do przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 z 1998 r., poz. 872 ), które także wprowadzały instytucję ustania stosunku pracy, poprzez jego wygaśnięcie z mocy prawa w oznaczonej dacie. Konstytucyjność przepisów tej ustawy została poddana ocenie Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 13 marca 2000 r. sygn. K 1/99. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu tego wyroku potwierdzają prawidłowość działania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalna – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 419/11). W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSA i WSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). Stosownie do treści art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje zatem Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Z treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że sąd skargę odrzuca, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, iż Sąd pierwszej instancji wprawdzie nie podzielił poglądu, że propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. ma charakter aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i stwierdził, że złożenie takiej propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym, to jednak swoją właściwość w niniejszej sprawie wywiódł z obowiązku wydania decyzji administracyjnej o wygaszeniu stosunku służbowego w sytuacji jego przekształcenia w stosunek pracy. I chociaż sam Sąd pierwszej instancji przyznał, że brak jest "jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego", to obowiązek wydania takiej decyzji zrekonstruował z art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s. w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w związku z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a więc zasadniczo z konieczności zapewnienia skarżącemu prawa do sądu. W jego ocenie, organ powinien – poprzez wydanie aktu administracyjnego (decyzji) – zakończyć stosunek służbowy, orzekając o jego wygaszeniu. Z w/w poglądem nie sposób się zgodzić, bowiem wynika on z błędnego rozumienia pojęcia przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o którym mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s. Pojawiające się na tle tego przepisu wątpliwości zostały wyjaśnione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, zaś przedstawione w niej rozważania Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela. Jak wskazano w w/w uchwale: "(...) przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza zatem, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma zatem potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. (...) zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. K.A.S. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. K.A.S., to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.". W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Natomiast pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, ponieważ art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s. wyraźnie stanowi, że organ, decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, a więc ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny. Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, w przedstawionych okolicznościach strona nie jest także pozbawiona prawa do sądu. W omawianej uchwale wskazano bowiem, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej: "(...) pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w. K.A.S.). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym.". Zwrócono przy tym uwagę na dopuszczalność ustania (zakończenia) stosunku administracyjnego, a więc i stosunku służbowego, na mocy przepisu rangi ustawowej. Kluczową jednak do tego, aby doszło do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, jest zgoda dotychczasowego funkcjonariusza z uwagi na pogorszenie sytuacji prawnej takiego pracownika. Uwzględniając powyższe, przyjąć należy, iż skoro w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie miał obowiązku wydawania decyzji o zakończeniu przekształconego stosunku służbowego w stosunek pracy, to jego zachowanie nie może być oceniane w kategoriach bezczynności. W związku z tym skarga H.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w tym zakresie była niedopuszczalna. Zarzuty skargi kasacyjnej należało zatem uznać za uzasadnione. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny był zobligowany do zastosowania w sprawie art. 189 p.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 postanowienia. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 postanowienia w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).