III OSK 836/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Łd 55/23 w sprawie ze skargi P. J. na bezczynność Rady Miasta (...) w przedmiocie zmiany uchwały nr (...) Rady Miasta (...) z dnia 21 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia liczby członków i składów osobowych stałych komisji Rady Miasta (...) oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt SAB/Łd 55/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. J. (dalej: "skarżący") na bezczynność Rady Miasta (...) (dalej: "organ") w przedmiocie zmiany uchwały nr (...) Rady Miasta (...) z dnia 21 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia liczby członków i składów osobowych stałych komisji Rady Miasta (...). Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 4 marca 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność organu polegającą na niepodjęciu uchwały umożliwiającej mu członkostwo w wybranej przez niego komisji stałej rady. Skarżący zarzucił, że w następstwie tej bezczynności, naruszono § 59 ust. 4 załącznika nr 5 do Statutu Miasta (...), stanowiącego, że każdy radny ma prawo do członkostwa w wybranej przez siebie komisji stałej - poprzez jego niezastosowanie polegające na uniemożliwieniu mu członkostwa w Komisji Statutowo-Prawnej. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w okresie od grudnia 2022 r. do stycznia 2023 r. trzykrotnie składał oświadczenie o rezygnacji z członkostwa w Komisji Oświaty Kultury Sportu i Rekreacji oraz składał akces do członkostwa w Komisji Statutowo-Prawnej. W jego ocenie realizacja wniosku wymaga podjęcia uchwały w sprawie zmiany uchwały nr (...) Rady Miasta (...) z dnia 21 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia liczby członków i składów osobowych stałych komisji Rady Miasta (...) zmienionej uchwałami nr XVI/203/2020 z dnia 30 stycznia 2020 r., nr XXXI1/386/2021 z dnia 25 lutego 2021 r., nr XXXI11/404/2021 z dnia 30 marca 2021 r. i nr XXXIX/496/221 z dnia 28 października 2021 r. Dalej wskazał, że w grudniu 2022 r. i styczniu 2023 r. rada odrzuciła przygotowane w tej sprawie projekty uchwał, wskutek czego ponowił wniosek 31 stycznia 2023 r. Jednocześnie z uwagi na wcześniejsze niepowodzenia wystosował do rady wezwanie do zaprzestania naruszenia prawa. W piśmie tym wskazał na przepis statutu uprawniający radnego do członkostwa w wybranej przez siebie komisji stałej jednocześnie informując, że nie podejmując stosownej uchwały w tym zakresie rada dopuszcza się bezczynności. 23 lutego 2023 r. rada zagłosowała za zmianą uchwały, odrzucając projekt jej zmiany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewykazanie przez skarżącego legitymacji, tj. interesu prawnego do wniesienia skargi w trybie określonym w art. 101 w związku z art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: "u.s.g."), ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi podniesiono, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w zakresie zarzutu bezczynności wobec działań organu. Wykazanie interesu prawnego skarżącego nie może ograniczać się do kwestionowania wyniku głosowania, a zatem podejmowanych czynności przez organ. Skarżący jest członkiem innych komisji, zatem ma de facto możliwość korzystania z uprawnień przysługujących mu jako radnemu. Tym samym brak jest podstaw do wywodzenia, że czynności podejmowane przez organ naruszają interes prawny skarżącego, w szczególności w zakresie wskazanym w skardze. W uzasadnieniu podniesiono, że Przewodniczący Rady przedstawił projekt uchwały zgodnie z wnioskiem skarżącego. Projekt był w porządku obrad sesji rady 21 grudnia 2022 r., 31 stycznia 2023 r., 23 lutego 2023 r. i 30 marca 2023 r. Radni procedowali nad projektem na czterech kolejnych sesjach rady, jednakże nie uzyskał on wymagającej większości głosów. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że składana w trybie art. 101 a ust. 1 u.s.g. skarga na bezczynność może dotyczyć działalności uchwałodawczej rady gminy jedynie w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały. Podkreślił, że chodzi o obowiązek podjęcia uchwały, a nie o uprawnienie do podjęcia uchwały zależne od woli organu. Uwzględnienie skargi na podstawie art. 101a u.s.g. wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego, czy uprawnienia skarżącego. W związku z powyższym bezzasadna będzie skarga, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały. WSA podniósł, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada na radę obowiązku wybrania radnego do komisji, której chciałby być członkiem. Zarówno przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i Statutu Miasta (...) nie nakładają obowiązku powołania radnego do określonej komisji, do której zgłosił swój udział. Granice mające zagwarantować każdemu radnemu pracę w organach rady określa Statut Miasta (...), który w powołanym § 58 ust. 5 załącznika nr 5 zapewnia realizację równości radnych. Z uregulowań tych nie można jednak wyprowadzić wiążącego obowiązku podjęcia przez radę uchwały powołującej radnego do wybranej przez niego stałej komisji (por. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., II OSK 2422/19). Skład orzekający podkreślił, że na skutek oświadczeń skarżącego o rezygnacji z członkostwa w Komisji Oświaty, Kultury, Sportu i Rekreacji oraz o wyrażeniu woli wstąpienia w skład Komisji Statutowo-Prawnej składanych 24 listopada 2022 r., 22 grudnia 2022 r., 31 stycznia 2023 r., 23 lutego 2023 r., 30 marca 2023 r., 27 kwietnia 2023 r., w porządku obrad Rady Miasta (...) była umieszczana sprawa zmiany składu komisji. Przedmiotem obrad rady 24 listopada 2022 r., 22 grudnia 2022 r. 31 stycznia 2023 r., 23 lutego 2023 r., 30 marca 2023 r., 27 kwietnia 2023 r. były projekty uchwał w sprawie zmiany uchwały nr (...) Rady Miasta (...) z dnia 18 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia liczby członków i składów osobowych stałych komisji Rady Miasta (...). W wyniku głosowań przeprowadzonych w tych dniach projekty te nie uzyskały większości głosów. Wobec tego rada nie podjęła uchwały o treści oczekiwanej przez skarżącego. Tymczasem bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie podejmuje on żadnych czynności w sprawie, w której wpłynął wniosek określonego podmiotu. Sąd pierwszej instancji zważył, że nieuzyskanie przez projekt uchwały wymaganej większości głosów nie jest równoznaczne z bezczynnością rady w sprawie, ale z niepodjęciem uchwały w sprawie zmiany uchwały nr (...) Rady Miasta (...) z dnia 18 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia liczby członków i składów osobowych stałych komisji Rady Miasta (...), a tym samym niewyrażeniem zgody na proponowaną i oczekiwaną przez skarżącego zmianę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, kwestionując go w całości, i zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: a) § 59 ust. 4 Załącznika nr 5 do Statutu Miasta (...), poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie stanowi on podstawy do uwzględnienia przez organ wniosku radnego o umożliwienie członkostwa w wybranej przez siebie komisji stałej, podczas gdy z jego brzmienia jednoznacznie wynika, iż radny ma prawo członkostwa w każdej wybranej przez siebie stałej komisji; b) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 u.s.g. i § 59 ust. 4 Załącznika nr 5 do Statutu Miasta (...), poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że żaden przepis nie zobowiązuje Rady Miasta (...) do powołania radnego do wybranej przez siebie komisji, podczas gdy z ww. zapisów wynika, iż rada gminy może powoływać stałe i doraźne komisje, których organizację określa statut, a ze Statutu Miasta (...) wynika jednoznacznie, iż radny ma prawo członkostwa w każdej wybranej przez siebie komisji; 2) oraz przepisów prawa procesowego, tj.: art. 101a ust. 1 u.s.g. w zw. z § 59 ust. 4 Załącznika nr 5 do Statutu Miasta (...), poprzez niestwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi bezczynności organu w sytuacji, gdy pomimo, iż był zobowiązany przepisem Statutu Miasta (...) do podjęcia uchwały umożliwiającej skarżącemu członkostwo w wybranej przez siebie komisji, takiej uchwały nie podjął. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Podniesione w niej zarzuty, niezależnie od normatywnej stylizacji, wyrażają stanowisko, że wobec treści § 59 ust. 4 Załącznika nr 5 do Statutu Miasta (...), rada miasta miała obowiązek podjęcia uchwały powołującej skarżącego do wybranej przez niego komisji stałej, tj. Komisji Statutowo-Prawnej. Merytoryczne odniesienie się do przedmiotowej kwestii wymaga uprzedniego przedstawienia normatywnych rozwiązań systemowych, na tle których powstał spór w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut. Z art. 22 ust. 1 u.s.g. wynika, że statut określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Powołane przepisy stanowią rozwinięcie treści art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Powołany przepis, poza samym wyróżnieniem pojęcia ustroju terytorialnego nie stanowi o jego zawartości treściowej. Na ustrój wewnętrzny składa się ustalenie struktury organizacyjnej wspólnoty samorządowej (wraz z organami pomocniczymi), liczby członków organów kolegialnych, kształtu aparatu urzędniczego oraz wyliczenie funkcjonujących agencji wspólnoty. Innymi słowy ustrojem wewnętrznym jednostki samorządu terytorialnego jest jej wewnętrzna organizacja. Ze względu na to, że jest on ściśle powiązany z funkcjonowaniem jednostki samorządowej, celowe było powierzenie każdemu organowi stanowiącemu z osobna uregulowania adekwatnego do specyfiki, priorytetów i tradycji danej jednostki samorządu terytorialnego (por. "Konstytucja RP. Komentarz." Tom II pod red. M. Safjana i L. Boska, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, komentarz do art. 169, pkt IV). Trzeba też podkreślić, że materia statutowa nie została ujęta w przepisach ustaw samorządowych w sposób kazuistyczny. Pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne. Milczenie ustawodawcy nie oznacza zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie. Statut gminy może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z jej przepisami (por. ww. "Konstytucja RP. Komentarz." Tom II str. 945 oraz wskazane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że nie można uznać iż istnieje jeden, ściśle określony model kształtowania ustroju jednostki samorządu terytorialnego. W praktyce pomiędzy ustrojami jednostek samorządów terytorialnych mogą zachodzić różnice. Swoboda organów jednostek samorządów terytorialnych w zakresie kształtowania ustroju nie jest nieograniczona - granice tej swobody wyznaczone są przez unormowania konstytucyjne i ustawowe, dotyczące ustroju wewnętrznego jednostek samorządu terytorialnego (por. "Konstytucja RP. Komentarz." Tom II str. 944). Dopóki jednak nie można wskazać ograniczeń ustawowych lub konstytucyjnych dotyczących rozwiązań ustroju jednostki samorządu terytorialnego - dopóty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może korzystać ze swobody kształtowania ustroju tej jednostki. W granicach owej swobody pozostaje także decyzja, czy jakieś rozwiązanie organizacyjne i w jakim zakresie zostanie przyjęte w danej jednostce samorządu terytorialnego jako rozwiązanie ustrojowe. Przepisy ustaw mogą ograniczyć ową swobodę bądź zakazując pewnych rozwiązań organizacyjnych bądź nakazując wprowadzenie pewnych rozwiązań organizacyjnych jako rozwiązań ustrojowych. Odnośnie do rozwiązania organizacyjnego w postaci komisji rady gminy przepisy u.s.g. wypowiadają się w art. 18a (odnośnie do komisji rewizyjnej), art. 18b (odnośnie do komisji skarg, wniosków i petycji) i art. 21 (odnośnie do komisji stałych i doraźnych). Swoboda rady gminy w kształtowaniu tego rozwiązania organizacyjnego jest zatem ograniczona ustawowo, przy czym stopień tego ograniczenia kształtuje się odmiennie: w art. 21 u.s.g., w przeciwieństwie do art. 18a ust. 5 i art. 18b ust. 3 u.s.g. ustawodawca nie zawarł wymogu, aby zasady i tryb działania komisji stałych i doraźnych został określony w statucie gminy. W odniesieniu do komisji stałych i doraźnych zasady i tryb ich działania nie należą więc do zakresu obowiązkowej materii statutowej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.s.g. rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. W świetle wskazanego na wstępie przepisu art. 169 ust. 4 Konstytucji należy przyjąć, że na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.g. rady gminy mogą swobodnie określać zarówno przedmiot działania komisji jak i ich skład. W przeciwieństwie bowiem do art. 18a i art. 18b u.s.g. art. 21 u.s.g. nie wypowiada się odnośnie do przedmiotu działania konkretnych komisji (tak jak w art. 18a ust. 1, ust. 3-4 oraz art. 18b ust. 1 u.s.g.) ani odnośnie do składu osobowego komisji (tak jak w art. 18a ust. 2 i art. 18b ust. 2), za wyjątkiem wskazania, że w skład komisji stałych i doraźnych wchodzą radni (art. 21 ust. 1 u.s.g. mówi o powoływaniu komisji przez radę gminy "ze swojego grona"). Nie jest to przy tym materia, którą ustawodawca nakazał obowiązkowo ująć w statucie. Rozwiązanie w tym zakresie może być różne w zależności od specyfiki gminy. Nie można zatem z góry wykluczyć takiego rozwiązania, że w statucie znajdują się jedynie ogólne zasady organizacji i funkcjonowania komisji, natomiast liczbę, przedmiot działania i skład osobowy poszczególnych komisji stałych określa rada gminy w odrębnych uchwałach. W art. 196 ust. 4 Konstytucji RP prawodawca jednoznacznie zobowiązał i umocował organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego (a więc także radę gminy) do określenia ustroju wewnętrznego tej jednostki (por. "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" pod red. P. Chmielnickiego, LexisNexis 2013, komentarz do art. 3 pkt 1). Poprzez uregulowanie zawarte w art. 21 u.s.g. ustawodawca wskazał po pierwsze, że możliwe jest przyjęcie takiego rozwiązania organizacyjnego jak komisja rady gminy, a po drugie - że komisje takie mogą być stałe i doraźne. Ustawodawca przyznał także radzie gminy (poprzez użycie zwrotu "może") swobodę powoływania komisji, określania ich zadań, określania ich przedmiotu działania oraz określania ich składu osobowego. Poprzez tą regulację rada gminy (organ stanowiący j.s.t. według art. 169 ust. 4 Konstytucji) została zatem w pewien sposób ograniczona w przyznanej jej na mocy Konstytucji swobodzie określania ustroju wewnętrznego gminy. Jeżeli bowiem rada gminy uzna, że w ustroju gminy należy przewidzieć takie rozwiązanie jak komisje rady (czego wyrazem będzie odpowiedna regulacja w statucie gminy) to w ramach tego rozwiązania będą możliwe rodzaje komisji wskazane przez ustawodawcę (komisje stałe, komisje doraźne - nie licząc komisji wskazanych w art. 18a i art. 18b u.s.g.). Zestawiając treść art. 21 u.s.g. z art. 18a ust. 5 i art. 18b ust. 3 u.s.g. należy także zauważyć, że ustawodawca uznał, że nie każde rozwiązanie organizacyjne dotyczące komisji rady jest rozwiązaniem, które powinno być podniesione do rangi rozwiązania ustrojowego zapisanego w statucie. Za uznaniem możliwości takiego rozwiązania przemawia także to, że w art. 169 ust. 4 Konstytucji prawodawca, przyznając organom stanowiącym kompetencję do określenia ustroju wewnętrznego jednostki samorządu terytorialnego nie wspomina o statucie jako jedynym akcie, w drodze którego ma się dokonać całkowite, wyczerpujące określenie jej ustroju (por. także "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" pod red. P. Chmielnickiego, LexisNexis 2013, komentarz do art. 3, pkt 12). Należy zwrócić uwagę, że rozwiązanie w postaci regulowania ilości, przedmiotu i składu konkretnych komisji rady w uchwałach pozastatutowych jest akceptowane w doktrynie (por. G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", LEX 2012, komentarz do art. 21 pkt 3.) Powyższe przemawia za możliwością powołania przez radę gminy, w oparciu o art. 21 ust. 1 u.s.g. i stosownie do zapisów statutu gminy, w odrębnej od statutu gminy uchwale konkretnych stałych komisji rady, ustalenia ich konkretnego przedmiotu działania i składu osobowego. Sąd podziela wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r. (sygn. III ARN 56/95, publ. OSNAPiUS z 1996 r. Nr 18 poz. 257 oraz Legalis nr 29824) pogląd, że na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.g. rady gmin mogą swobodnie określać skład osobowy komisji rady gminy, przy czym termin "skład" należy rozumieć jako uprawnienie do ustalenia liczbowego składu komisji w zależności od liczby radnych i konkretnych potrzeb. Ową konkretną potrzebą zdaniem Sądu, może być potrzeba zapewnienia sprawności działania komisji. Trzeba też podkreślić, że istotą powoływania komisji rady jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywanie swoistego podziału pracy i uprawnień do wypowiadania się w istotnych sprawach społeczności lokalnej (por. wyrok NSA z 15 listopada 2005 r. sygn. II OSK 235/05). Powoływanie wewnętrznych organów rady, jakimi są komisje, ma więc usprawnić pracę rady. Liczba radnych w poszczególnych komisjach uzależniona jest od woli rady, która może określić w statucie minimalny i maksymalny skład liczbowy komisji. Ustalając skład osobowy poszczególnych komisji, rada powinna kierować się zasadą równości radnych, jako mieszkańców danej wspólnoty regionalnej, zobowiązanych zgodnie z art. 23 u.s.w. do uczestniczenia w pracach organów województwa, i zapewnić im możliwość czynnego uczestnictwa w pracach poszczególnych komisji. Ponownie należy wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 56/95 (OSNP 1996/18/257), w którym uznano, że rada gminy jest władna uchwalić ograniczenie liczbowego składu swoich komisji, przy czym okoliczność, że w wyniku wyborów radny nie został członkiem żadnej z komisji, nie może być utożsamiona z naruszeniem prawa. W powołanym wyroku Sąd Najwyższy uznał, że: "przepis art. 24 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że radny obowiązany jest brać udział w pracy rady gminy i jej organów (...) do których został wybrany (...), stwarza dla radnego obowiązek udziału w pracach organów gminy tylko wówczas, jeśli został do tych organów wybrany. Nie stwarza jednak w żadnym wypadku uprawnienia radnego do wybrania go do konkretnego organu, lub nawet do któregokolwiek z organów rady, a tym bardziej roszczenia o włączenie go do składu konkretnego organu, czego mógłby dochodzić w drodze sądowej. W istocie rzeczy taka interpretacja art. 24 u.s.g. prowadziłaby do praktycznego zakwestionowania zasady, iż komisje rady pochodzą z wyborów, i że tylko radni decydują o tym, kto konkretnie wejdzie w ich skład. Gdyby zaś wejście w skład komisji rady można było uzyskać w drodze procesu sądowego, znaczyłoby to, że w tym zakresie "państwo demokracji" może być zastępowane przez "państwo sądów", co w świetle art. 24 ust. 1 u.s.g. musiałoby być - tak jak w innych przypadkach sądowej kontroli nad wyborami - bardzo wyraźnie przewidziane przez konkretny przepis ustawowy. Takiego zaś przepisu nie ma i w świetle systemowej wykładni całości przepisów rozdziału 3 ustawy nie ma też żadnych podstaw do kreowania go w drodze interpretacji. Zasadą jest bowiem swoboda rady w kształtowaniu swych organów, a odmienne rozwiązania mogą mieć tylko wyjątkowy charakter." Analogiczne stanowisko w tej materii zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2020 r. sygn. II OSK 2422/19. Sąd podziela stanowisko, że radny może skutecznie domagać się powołania go do komisji stałej tylko wówczas, gdy z treści statutu jednoznacznie wynika, iż ma obowiązek być jej członkiem - w ramach konstytucyjnej swobody kształtowania ustroju wewnętrznego, rada gminy może w statucie nałożyć na radnych obowiązek zasiadania w określonej ilości (najczęściej jednej, dwóch) komisji stałych - wyrok NSA z 17 lutego 2005 r., sygn. OSK 1734/04. Przedstawione uwagi pozwalają właściwie zinterpretować treść § 58 ust. 5 załącznika nr 5 do Statutu Miasta (...). Zgodnie z treścią powołanego przepisu radny ma prawo do członkostwa w każdej wybranej przez niego stałej komisji, nie więcej jednak niż trzech. Postanowienia § 58 ust. 5 załącznika nr 5 do Statutu upoważniają do następujących wniosków: 1) radny może kandydować do każdej komisji stałej; 2) radny ma prawo wyboru, do której komisji stałej będzie kandydować; 3) radny może być członkiem nie więcej niż trzech komisji stałych. Z treści § 58 ust. 5 załącznika nr 5 do Statutu nie wynika, aby radny miał obowiązek zasiadania w komisji stałej. Wynika z niego wyłącznie, że radny posiada uprawnienie do członkostwa w maksymalnie trzech komisjach stałych, o ile zostanie do nich wybrany. Postanowienia powołanego przepisu załącznika do statutu nie modyfikują bowiem ogólnej kompetencji rady gminy do ustalenia składu komisji – art. 21 ust. 1 u.s.g. Ustalenie składu komisji stałej następuje poprzez wybór jej członków spośród radnych – art. 24 ust. 1 u.s.g. Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji § 58 ust. 5 załącznika nr 5 do Statutu nie nakłada na radnych obowiązku zasiadania w komisji stałej. Rada Miasta (...) nie jest zatem zobowiązana do podjęcia uchwały powołującej radnego do komisji stałej, jeżeli wystąpi z taką inicjatywą. W realiach niniejszej sprawy Rada Miasta (...) kilkukrotnie podczas obrad 24 listopada 2022 r., 22 grudnia 2022 r" 31 stycznia 2023 r., 23 lutego 2023 r., 30 marca 2023 r., 27 kwietnia 2023 r. podejmowała próbę przegłosowania projektów uchwał w sprawie zmiany uchwały nr I/3/2018 Rady Miasta (...) z dnia 18 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia liczby członków i składów osobowych stałych komisji Rady Miasta (...) zgodnie z oczekiwaniami skarżącego. Uchwały w tym przedmiocie nie uzyskały jednak wymaganej liczby głosów. W tym stanie rzeczy nie można zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia § 58 ust. 5 załącznika nr 5 do Statutu, podobnie jak art. 21 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 oraz art. 101a ust. 1 u.s.g. Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.