III OSK 92/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 923/22 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. z dnia 20 lipca 2022 r. nr L.dz. BP/1408/2022 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 czerwca 2023 r. (II SA/Bd 923/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w pkt 1 uchylił zaskarżoną przez J. G. decyzję M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (M. Sp. z o.o.) z 20 lipca 2022 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, zaś w pkt 2 na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z 8 czerwca 2022 r., złożonym w formie wiadomości e-mail, skarżący zwrócił się do Urzędu Miasta Grudziądz z prośbą o udostępnienie dokumentów w postaci emisji tzw. zielonych obligacji "na podstawie prawa dostępu do informacji publicznej, chyba że rzeczone dokumenty zostały już gdzieś opublikowane – jeśli tak, prosiłbym o wskazanie gdzie". W odpowiedzi z 14 czerwca 2022 r. Dyrektor Biura Zarządu M. Sp. z o.o. poinformował, że spółka udostępnia stosowne materiały dotyczące obligacji na swojej stronie internetowej, przesyłając do niej link. Następnie, skarżący w wiadomości z 20 lipca 2022 r. wskazał, że pod przesłanym linkiem brak jest informacji dotyczących ogólnych warunków umowy wnioskowanych emisji obligacji, wskazując, że wedle przekazanych informacji bank uczestniczący przy emisji obligacji zastrzegł poufność części z dokumentów, jednakże klauzulą tą nie powinny być objęte ogólne warunki umowy o udostępnienie, których skarżący ponownie się zwrócił. W dalszej korespondencji poinformowano wnioskodawcę o konieczności wystąpienia do banku celem wyrażenia zgody na udostępnienie żądanej informacji. Wiadomością e-mail z 24 czerwca 2022 r. Dyrektor Biura Zarządu M. Sp. z o.o. poinformował, że spółka jest w posiadaniu wyłącznie umowy programu emisji obligacji zwykłych, zawierającej informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, które nie podlegają udostępnieniu. Wyjaśniono, że obligacje zwykłe zostały zamienione na obligacje zielone i dane w tym zakresie, podlegające ujawnieniu są udostępnione na stronie internetowej. Dodano, że spółka nie posiada ogólnych warunków emisji obligacji, "bo takowych nie było", ani nie posiada umowy o przeprowadzenie emisji. W odpowiedzi z 7 lipca 2022 r. wnioskodawca zażądał udostępnienia umowy programu emisji obligacji zwykłych, nie zgadzając się, że dokument ten stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, a w razie podtrzymania takiego stanowiska, poproszono o wydanie decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięciem z 20 lipca 2022 r. M. Sp. z o.o., na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej także "u.d.i.p"), a także art. 104 § 1 i art. 107 § 1-3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej także "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 7 lipca 2022 r. odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji w całości. W uzasadnieniu powołano się na tajemnicę przedsiębiorcy o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślono, że umowa programu emisji obligacji była negocjowana indywidualnie, zatem posiada wartość negocjacyjną i stanowi cenne źródło informacji dla innych podmiotów gospodarczych. Skutkiem jej udostępnienia mogłoby być, że wynegocjowane warunki umowy mogłyby stanowić "dolne warunki negocjacyjne" w toku przyszłych inwestycji. Zaznaczono, że umowa nie została wcześniej udostępniona i nie była objęta obowiązkiem stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych. Podjęto też działania mające zapobiegać jej udostępnieniu. Zwrócono uwagę, że przedmiotem wniosku była cała umowa, a nie konkretne dane w niej zawarte. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając spółce naruszenie przepisów art. 5 ust. 2 u.d.i.p. polegające na sklasyfikowaniu wnioskowanej informacji jako tajemnica przedsiębiorstwa, a jej udostępnienie naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy oraz art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnioną odmowę udostępnienia wnioskowanych danych, nieznajdującej podstawy w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Wspomnianym na wstępie wyrokiem, Sąd pierwszej instancji w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko, WSA powołując się na przepisy u.d.i.p. wyjaśnił przede wszystkim, że spółka jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia wnioskowanej informacji, a samo żądanie stanowi informację o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p., tj. o majątku publicznym odpowiednio zadysponowanym. Odmawiając udostępnienia żądanych danych, nie było wystarczającym powołanie się przez spółkę na tajemnicę bankową strony umowy i jej szczególny walor, co jej zdaniem przesądzało o wystąpieniu przesłanki negatywnej, tj. tajemnicy przedsiębiorcy. Takiego argumentu nie sposób podzielić, bowiem prowadziłoby to do wniosku, że każda umowa bankowa, pomimo, że dotyczy informacji publicznej objęta jest tajemnicą. Ponadto posługiwanie się tajemnicą przedsiębiorcy powinno dotyczyć podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji, a nie innego. W przypadku banku jest to inny rodzaj ograniczenia, aniżeli ochrona własnej tajemnicy spółki. Tego typu sytuacje wymagają tym samym, aby zawierane z bankami umowy nie ograniczały prawa dostępu do informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu meriti zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów stawianych art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie wyjaśnia dostatecznie podstawy prawnej decyzji i uzasadnienia do zastosowanej odmowy udzielenia informacji publicznej, mimo że spółka nie jest organem administracji publicznej do której nie stosuje się przepisów k.p.a., jednak celem uzasadnienia jest odniesienie się do okoliczności konkretnej indywidualnej sprawy w rzetelny sposób. WSA zaznaczył, że w sprawie wymagało ustalenia jaki był zakres żądania i czy były podstawy do udostępnienia informacji czy też wydania decyzji odmownej, które to kwestie wzbudziły zastrzeżenia Sądu, wskazując, że przedstawione przez spółkę w zaskarżonej decyzji stanowisko było przedwczesne i arbitralne, nakazując jednocześnie przy ponownej ocenie sprawy, uwzględnienie oceny prawnej zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku. Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której spółka zaskarżyła go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1233) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że uzasadnienie decyzji skarżącej spółki nie zawierało wykazania zaistnienia przesłanek formalnych i materialnych tajemnicy przedsiębiorcy stanowiących podstawę do odmowy udzielenia informacji publicznej, podczas gdy skarżąca spółka wykazała spełnienie obu przesłanek. Z kolei na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak zawarcia w wyroku kasatoryjnym zaleceń na tyle precyzyjnych, aby możliwe było ich stosowanie w dalszym toku postępowania, warunku tego nie spełnia bowiem ogólnikowe wskazanie w uzasadnieniu wyroku, że "Rozpatrując ponownie sprawę, spółka uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu". Wobec tego spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych za obie instancje. Oprócz tego zrzeczono się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wnosząc dodatkowo o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wydruku ze strony internetowej pod adresem https://www.mwio.pl/main/INFORMACJA O OBLIGACJACH.html na której zostały opublikowane informacje o obligacjach, na okoliczność publicznego udostępnienia przez skarżącą spółkę informacji dotyczących emisji obligacji zawierających: datę zawarcia umowy emisji obligacji, rodzaj i serie wyemitowanych obligacji, wartość obligacji, łącznej wysokości zadłużenia z tytułu obligacji, informacji o przekształceniu obligacji w obligacje zielone w postaci dokumentu ramowego zielonych obligacji sporządzonego w języku angielskim oraz oceny kwalifikowalności spełniania warunków do uzyskania zielonych obligacji również sporządzonego w języku angielskim, tj. informacji o stanie majątku publicznego i sposobie zadysponowania nim, nie objętych ograniczeniem, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Wobec oświadczenia wnoszącej skargę kasacyjną spółki o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez skarżącego, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym następuje w granicach złożonej skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. To zatem od autora skargi kasacyjnej i podniesionych w niej zarzutów zależy zakres rozpoznania sprawy, przy czym nawet wadliwe sformułowanie tychże zarzutów nie stoi na przeszkodzie rozpoznaniu złożonego środka zaskarżenia o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r., wydanej w sprawie o sygn. akt: I OPS 10/09 (wszystkie powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.). W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do obu podstaw kasacyjnych określonych przepisem art. 174 p.p.s.a., a zatem naruszeń z kręgu zarówno przepisów prawa materialnego, jak też i przepisów postępowania. W takiej sytuacji pierwszeństwo rozpoznania przysługuje zarzutom ukierunkowanym pod kątem przepisów postępowania, albowiem weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego, dokonana przez sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje spełnienie przesłanek zarówno przedmiotowej, jak i podmiotowej wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, które wyznaczają odpowiednio podmiot zobligowany do udostępnienia wnioskowanej informacji, a także kwalifikację danej informacji jako informacji publicznej. Kwestią sporną pozostaje natomiast to czy możliwe było zakwalifikowanie wnioskowanych danych, jako objętych ograniczeniami w ich udostępnieniu w oparciu o przepisy u.d.i.p., a tym samym czy spółka zasadnie postąpiła odmawiając udostępnienia wnioskowanych informacji, powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy. Przechodząc do rozważań na temat najdalej idącego zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., stwierdzić trzeba, że nie jest on trafny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia powołanego przepisu może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, ponieważ przepis ten jest przepisem proceduralnym, co w konsekwencji prowadzi do tego, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując zarzut naruszenia przywołanego przepisu zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może zatem nastąpić w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone zostało w taki sposób, że uniemożliwia to przeprowadzenie kontroli instancyjnej (por. postanowienie NSA z 22.05.2014 r., II OSK 481/14; wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt I FSK 764/19). Uzasadniając podniesiony zarzut spółka wskazuje, że Sąd meriti wprawdzie dokonał analizy prawnej, "niemniej jednak w uzasadnieniu wyroku winien wskazać skarżącej, jakie czynności ma podjąć skarżąca przy ponownym rozpatrywaniu sprawy". Pomijając to, że spółka nie wskazała w jaki sposób brak precyzyjnych zaleceń, co do ponownego rozpoznania sprawy miałby mieć wpływ na wynik zapadłego rozstrzygnięcia to argumentacja ta jest chybiona. Analiza treści uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wskazuje, iż zawiera ono dość szczegółowe wskazania dla skarżącej opisane na str. 12 i 13. WSA wyraźnie zaznaczył, że wymaga ustalenia jaki jest zakres żądania wnioskodawcy i czy były podstawy do udostępnienia informacji, czyli załatwienia wniosku zgodnie z żądaniem, czy też istniały podstawy do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, co wzbudziło zastrzeżenia Sądu meriti z uwagi na brak należytego i wyczerpującego wyjaśnienia przez spółkę. Niedostatecznie wyjaśniono bowiem czy może zostać spełnione żądanie w części z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy i zbyt ogólnie odniesiono się do podstaw korzystania z ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W ocenie Sądu pierwszej instancji powołanie się na wartość negocjacyjną umowy jest niewystarczające, gdyż niweczyłoby dostęp do informacji publicznej w każdym przypadku zawarcia umowy z bankiem, pomimo zawarcia w niej informacji o majątku publicznym. Zauważyć też trzeba, że zarzucana "ogólnikowość" zaleceń sądu stanowi prostą konsekwencję "ogólnikowości" zaskarżonej decyzji, w której poza przytoczeniem orzecznictwa nie wskazano i nie wyjaśniono konkretnie jakie dane zawarte w umowie emisji obligacji zwykłych mają wartość, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Powyższe wyjaśnienia pozostają w bezpośrednim powiązaniu z drugim zarzutem tj. w zakresie naruszenia prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji, spółka w odniesieniu do materialnego aspektu ograniczenia dostępu do informacji wskazała jedynie, że "umowa programu emisji obligacji była negocjowana indywidualnie, posiada wartość negocjacyjną i stanowiłaby cenne źródło informacji dla innych podmiotów gospodarczych". Decyzja nie przedstawia zatem jakie konkretnie dane zawarte w umowie wypełniały przesłankę materialną umożliwiającą zakwalifikowanie ich jako tajemnicy przedsiębiorcy. Słusznie zatem Sąd meriti przyjął, że takie ogólne stwierdzenie nie spełnia wymogu właściwego uzasadnienia przyczyny odmowy udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji i stanowi o naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadniającym uchylenie decyzji. Ocenę tą podziela także Naczelny Sąd Administracyjny. Judykatura wskazuje, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej odmawiając udostępnienia takiej informacji z powołaniem na ograniczenia płynące z art. 5 in extenso u.d.i.p. nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu tajemnicy przedsiębiorcy i powinien szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej, a tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego podmiotu. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 lipca 2022 r., III OSK 1301/21; z 13 kwietnia 2016 r. I OSK 2950/14 oraz z 7 kwietnia 2022 r., III OSK 1258/21). Skoro bowiem spółka uznała, że wnioskowana umowa objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy powinna w oparciu o jej treść szczegółowo uzasadnić ziszczenie zarówno przesłanki formalnej jak i materialnej składającej się na definicję tajemnicy przedsiębiorcy i wyjaśnić w sposób opisowy, bez narażenia się na potencjalne ujawnienie tej tajemnicy, z czego to wynika, tj. jakie dane zawarte w umowie za objęciem taką tajemnicą przemawiały. Tymczasem, w istocie poza jednym zdaniem wyrażonym w treści uzasadnienia decyzji, odnoszącym się do przesłanki materialnej, nie sposób odkodować czym kierowała się M. Sp. z o.o. kwalifikując wnioskowane dane jako tajemnicę przedsiębiorcy. W zasadzie bez znaczenia dla sprawy pozostaje to jakie dane spółka zamieściła na swojej stronie internetowej, skoro skarżący wnosił o udostępnienie konkretnej umowy emisji obligacji zwykłych, z uwagi na jej przekształcenie w tzw. obligacje zielone. M.Sp. z o.o. powinna zatem wyjaśnić jakie dane z tej umowy zostają udostępnione, a jakie nie i z jakich konkretnie względów, czego ostatecznie zabrało w wydanej decyzji. Nawiązując do powyższego, nie mógł zostać także uwzględniony zawarty w skardze kasacyjnej wniosek dowodowy, albowiem co do zasady przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie przeprowadza się postępowania dowodowego. Wynika to z faktu, że uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa przez wojewódzki sąd administracyjny z przyczyn temu sądowi nieznanych (tak też: NSA w wyroku z 2.08.2024 r., I OSK 2100/23). Z uwagi na wskazaną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.