III OZ 683/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wójta Gminy [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II SO/Gd 8/21 o wymierzeniu Wójtowi Gminy [...] grzywny za nieprzekazanie skargi P.S. na bezczynność organu w przedmiocie odbioru odpadów wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy postanawia oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II SO/Gd 8/21 po rozpoznaniu wniosku P.S. o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie jego skargi na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie odbioru odpadów, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, wymierzył Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 1.000 zł (pkt 1); zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz wnioskodawcy P.S. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia podał, że P.S. w dniu 21 kwietnia 2021 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku – w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") – wniosek o wymierzenie Wójtowi Gminy [...] grzywny z powodu nieprzekazania do Sądu jego skargi na bezczynność organu w sprawie nieodebrania odpadów komunalnych. Wnioskodawca wyjaśnił, że w dniu 22 czerwca 2020 r. wniósł przedmiotową skargę za pośrednictwem Wójta Gminy [...]. Ze względu na kwarantannę dokumentów została ona zarejestrowana w dniu 26 czerwca 2020 r. i otrzymała nr [...]. Mimo to organ nie zrealizował przewidzianych prawem obowiązków, tj. nie przekazał skargi w odpowiednim terminie Sądowi i nie dostarczył wraz z nią odpowiednich dokumentów. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny wskazał, że złożona przez wnioskodawcę w dniu 22 czerwca 2020 r. skarga nie została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, ponieważ zgodnie z art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") skargę tę należało złożyć do Rady Gminy [...]. Uchwałą z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Rada Gminy [...] uznała natomiast powyższą skargę za bezzasadną, o czym w dniu 8 sierpnia 2020 r. Przewodniczący Rady Gminy [...] zawiadomił wnioskodawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Stanowiący podstawę prawną złożonego przez wnioskodawcę wniosku przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, a stosownie do treści art. 54 § 2 P.p.s.a., organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Organ, do którego skarga została skierowana, musi wykonać ten obowiązek w całości, tj. w wyznaczonym terminie musi przekazać sądowi administracyjnemu skargę, akta sprawy i odpowiedź na skargę. Przy czym obowiązek ten spoczywa na organie administracji publicznej, niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego rozstrzyga bowiem wyłącznie sąd, do którego skarga jest kierowana, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a., z uwagi na niedopuszczalność złożonej skargi, bądź jej niezasadność, nie usprawiedliwia nieprzekazania tej skargi sądowi administracyjnemu. Do kompetencji organu administracji nie należy ani ocena dopuszczalności skargi, ani ocena jej zasadności. Dokonuje jej bowiem każdorazowo wojewódzki sąd administracyjny, który na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a., może odrzucić skargę, co podlega dalszej ewentualnej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I OZ 39/11). Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. zawiera normę zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., stanowi także represję. Funkcja represyjna służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Ponadto, grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszeniom prawa polegającym na przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest bowiem jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego. Wyłączną przesłanką wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie zaistniały podstawy do wymierzenia Wójtowi Gminy [...] grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. za nieprzekazanie skargi wniesionej przez P.S. na bezczynność tego organu w sprawie nieodebrania odpadów komunalnych. Z akt sprawy bezspornie wynika (wbrew informacjom podawanym przez skarżącego i organ), że w dniu 19 czerwca 2020 r. (data stempla pocztowego) wnioskodawca nadał w urzędzie pocztowym na adres Urzędu Gminy [...] przesyłkę kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku – za pośrednictwem Wójta Gminy [...] – zawierającą w/w skargę na bezczynność organu. Skarga ta wpłynęła do Urzędu Gminy [...] w dniu 23 czerwca 2020 r. Tym samym, zgodnie z treścią art. 54 § 2 P.p.s.a., termin dla Wójta Gminy [...] na przekazanie do Sądu skargi, wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, upływał w dniu 23 lipca 2020 r., bez względu na to, czy w ocenie Wójta skarga ta była dopuszczalna, została wniesiona do właściwego organu oraz czy była zasadna. Z kwerendy sądowych urządzeń ewidencyjnych oraz wyjaśnień Wójta Gminy [...] wynika, że do dnia wydania niniejszego postanowienia organ nie wykonał obowiązku określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że nadesłanie przez organ przy piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2021 r., złożonym do akt niniejszej sprawy, skargi P.S. nie stanowi wykonania obowiązku wynikającego w/w przepisu. Przekazanie skargi wymaga bowiem zachowania wymogów określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. oraz w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1003), czemu nie uczynił zadość organ. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wymierzona Wójtowi Gminy [...] grzywna w wysokości 1.000 zł jest adekwatna do stopnia zawinienia organu oraz spowoduje, że organ dołoży w przyszłości należytej staranności przy terminowym wywiązywaniu się z nałożonych obowiązków, zwłaszcza w niniejszej sprawie. Ustalając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, uwzględniając m.in. jak duże było przekroczenie terminu, a także mając na uwadze przyczyny niedopełnienia obowiązku przez organ oraz charakter sprawy. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Wójta Gminy [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 55 § 1 P.p.s.a., poprzez nieuzasadnione wymierzenie grzywny w sytuacji, gdy Wójt Gminy [...] przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku komplet dokumentów dotyczących skargi na bezczynność organu złożonej przez P.S. w dniu 10 czerwca 2021 r. (w tym w szczególności samą skargę). Zarzucane uchybienie nie był działaniem celowym, a wynikało z wielowątkowego postępowania skarżącego, zmierzającego do egzekucji swoich praw ustawowych poprzez kierowanie rozlicznych skarg do różnych podmiotów. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w nim zarzutów. Stwierdził m.in., że w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 31 maja 2021 r., doręczonego Wójtowi Gminy [...] w dniu 9 czerwca 2021 r., uzupełnił brakującą część akt, tj. oryginał dokumentu skargi na bezczynność Wójta Gminy [...], a tym samym uznać należy, że komplet uporządkowanych akt został przekazany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (najpóźniej) w dniu 10 czerwca 2021 r. Wobec wypełnienia obowiązku określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. nałożenie grzywny na Wójta Gminy [...] jest nieuzasadnione i niecelowe. Ponadto istotne jest, że P.S. w ostatnich dwóch latach składał w sposób konsekwentny wielorakie skargi na działanie Rady Gminy [...] i Wójta Gminy [...]. Wszystkie skargi dotyczyły rzekomego braku odbioru odpadów komunalnych. Każdy z w/w organów z pieczołowitością podchodził do wieloaspektowego rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać w/w obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 P.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wbrew twierdzeniu Wójta Gminy [...] zawartemu w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny – obowiązek przekazania skargi spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 P.p.s.a. niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o dopuszczalności skargi może rozstrzygać wyłącznie sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet uzasadnione przekonanie organu, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych, nie zwalnia go od obowiązku jej przekazania, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do sądu administracyjnego, albowiem to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności (por. np. postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GZ 105/10). Niedopuszczalne jest zatem dokonywanie przez organ, w zastępstwie uprawnionego do kontroli działalności administracji publicznej sądu administracyjnego, formalnej lub merytorycznej oceny skargi. W świetle art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (lub w przepisach odrębnych). Grzywnie tej nadano mieszany – dyscyplinująco-restrykcyjny – charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy [...] nie wypełnił obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie określonym w w/w przepisie, albowiem akta sprawy zostały nadesłane do Sądu pierwszej instancji w dniu 4 maja 2021 r., zaś skarga P.S. dopiero w dniu 10 czerwca 2021 r. Odpowiedź na skargę nie została natomiast nadesłana. Wprawdzie działanie organu – co wynika z argumentacji przedstawionej w zażaleniu – nie miało na celu świadomego przedłużania postępowania, to jednak zwłoka organu w przekazaniu skargi do Sądu wyniosła prawie rok (skarga wpłynęła do organu w dniu 23 czerwca 2020 r.). Uchybienie ustawowego terminu było zatem znaczne. Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.000 zł, która jest adekwatna do stwierdzonego zawinienia. Ustalone w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 P.p.s.a. i z tej przyczyny należało uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zasadnie przyjął, że postępowanie Wójta Gminy [...] wypełnia przesłankę określoną w tym przepisie, warunkującą możliwość wymierzenia grzywny. Wskazywane przez organ w zażaleniu przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie skargi, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, pozostają bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, mogą mieć jedynie wpływ na jej wysokość. W konsekwencji, wymierzenie grzywny w tej sprawie ma przede wszystkim charakter restrykcyjny. Stąd też w sytuacji, gdy w/w dokumenty (przy czym nadal nie wszystkie) zostały przekazane do Sądu ze znaczącym opóźnieniem, odstąpienie od wymierzenia grzywny niweczyłoby przypisywany tej instytucji charakter. Przy określaniu wysokości grzywny Sąd pierwszej instancji miał na względzie znaczącą zwłokę w realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a., wynoszącą prawie rok. Wziął również pod uwagę okoliczność, iż organ ostatecznie przekazał skargę, a także powoływany przez organ fakt licznych skarg składanych przez P.S., dlatego wysokość orzeczonej przez Sąd grzywny nie jest zbyt dotkliwa w zestawieniu ze stwierdzoną zwłoką i wynosi 1.000 zł (przepis art. 154 § 6 P.p.s.a. przewiduje grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło 5.167,47 zł – M.P. z 2021 r., poz. 137). Ponadto zauważyć należy, iż wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny – czego domaga się wnoszący zażalenie – musi opierać się na przesłankach uzasadniających twierdzenie, iż organ, na którym ciążył obowiązek przekazania skargi, obiektywnie nie miał możliwości zrealizować tego obowiązku w ustawowym terminie, czego w niniejszej sprawie nie wykazano. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.