I SA/Bk 1/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2022 r. wniosku Powiatu S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Powiatu S. na decyzję Zarządu Województwa P. z dnia [...] 2021 r. Nr [...] w przedmiocie określenia kwoty zobowiązania przypadającej do zwrotu wraz z odsetkami p o s t a n a w i a odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji , Powiat S.pismem z dnia [...] 2021 r. wniósł skargę na decyzję Zarządu Województwa P. – IZ RPOWP na lata 2014-2020 nr [...] z dnia [...] 2021 r., wydaną w przedmiocie określenia kwoty zobowiązania przypadającej do zwrotu wraz z odsetkami. W skardze Powiat wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości – z uwagi na znaczną kwotę zobowiązania przypadającą do zwrotu określoną w decyzji oraz negatywne konsekwencje dla budżetu Powiatu S. jakie mogą powstać w przypadku wykonania decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania zainicjowanego skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 poz. 2325) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a." wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, w myśl § 3 ww. przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (art. 61 § 6 pkt 1 P.p.s.a.) albo uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (art. 61 § 6 pkt 2 P.p.s.a.). Wskazać należy, że rozstrzygając w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd związany jest zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Są nimi niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody - nie każdej, a jedynie znacznej - oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych od odwrócenia skutków. Poprzez wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń lub okoliczności, jednakże w taki sposób, aby sąd miał możliwość dokonania kontroli ich prawdziwości. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie – sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. Ponadto akcentuje się, iż podmiot występujący o ochronę tymczasową nie może oczekiwać od sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku. Brak należytego uzasadnienia żądania o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wyklucza dokonywanie jego merytorycznej oceny (por. postanowienia NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r., II FSK 498/12; z dnia 10 maja 2011 r., II FZ 106/11;z dnia 9 września 2011 r., II FSK 1501/11; z dnia 28 września 2011 r., I FZ 219/11 i z dnia 26 listopada 2007 r., II FZ 338/07). W powyższym kontekście dodać również należy, iż w orzecznictwie akcentuje się, że wykonanie decyzji pociągającej za sobą konieczność uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma bowiem charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, uiszczona należność podlega zwrotowi. Podnosi się przy tym, iż rodzaj nałożonego obowiązku, nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne z natury rzeczy przecież odwracalnego. Stanowisko takie zostało przedstawione w postanowieniu NSA z dnia 20 grudnia 2004 r. o sygn. akt. GZ 138/04, w którym dodatkowo wskazano, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi, istnieje oczywista możliwość zwrotu nadpłaconych kwot. Z kolei w postanowieniu z dnia 7 października 2011 r. o sygn. akt II GSK 2001/11, NSA zauważył, iż każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przechodząc do oceny złożonego wniosku Sąd pragnie zauważyć, że przedstawiona przez skarżącą stronę argumentacja ogranicza się wyłącznie do twierdzenia, iż spełnia ona przesłanki wymagane do wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji z uwagi na znaczną kwotę zobowiązania przypadającą do zwrotu określoną w decyzji oraz negatywne konsekwencje dla budżetu Powiatu S., jakie mogą powstać w przypadku wykonania decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania zainicjowanego skargą. Wobec powyższej, lakonicznej argumentacji Powiatu zauważyć należy, iż o ile pierwsza z okoliczności nie jest sporna, albowiem nie pozostawia wątpliwości, że kwota w wysokości [...] zł wraz z odsetkami jest kwotą znaczną, to jednak konieczne przesłanki wstrzymania, o których mowa w 61 § 3 p.p.s.a. nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione, w szczególności nie przedstawiono dokumentów źródłowych obrazujących aktualną sytuację finansową Powiatu po stronie planowanych dochodów, jak również rezerw budżetowych (ogólnej i celowych). Skarżąca strona w żaden sposób nie odniosła się do strony dochodów, zarówno tych planowanych, jak i osiąganych. Przypomnieć zatem należy, iż podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym stanowi jej budżet uchwalany w formie uchwały budżetowej, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, t. j. Dz.U. 2021 poz. 305). Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być ponadto tworzone rezerwy budżetowe, które uelastyczniają proces wydatkowania środków publicznych. W art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych postanowiono, iż w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu, zaś w ustępie 2 tego przepisu wskazano także na możliwość utworzenia rezerw celowych. Tworzenie rezerw w budżecie w zależności od ich rodzaju ma na celu albo – w przypadku rezerwy ogólnej – stworzenie pewnej gwarancji finansowej na wypadek konieczności poniesienia wydatków, które w budżecie nie zostały w ogóle zaplanowane lub zostały zaplanowane w kwocie niewystarczającej do pełnego sfinansowania określonego zadania, i tym samym uelastycznienie wykonywania zadań i gospodarki środkami publicznymi, albo zabezpieczenie środków na wydatki, których ogólne przeznaczenie jest znane, ale których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej będzie mógł być dokonany dopiero w trakcie roku budżetowego, kiedy zaistnieje konieczność poniesienia wydatków, na których sfinansowanie została utworzona rezerwa celowa. Rezerwy są ujmowane w budżecie po stronie wydatków, choć same w sobie nie stanowią wydatków, a jedynie źródła pokrycia tych wydatków, których limity zostaną określone lub powiększone w trakcie roku budżetowego. Utworzenie rezerwy ogólnej w budżecie ma charakter obligatoryjny. Natomiast tworzenie rezerw celowych jest fakultatywne, chyba że odrębna ustawa przewiduje obowiązek utworzenia takiej rezerwy. Rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków. Zarząd może jednak, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej (por. K. Sawicka, Komentarz do art. 222 ustawy o finansach publicznych, Lex). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jednostka samorządu terytorialnego jaką jest powiat nie została pozbawiona możliwości kształtowania swojej polityki finansowej oraz wpływu na sposób wykorzystania posiadanych środków pieniężnych, aczkolwiek jej swoboda w dysponowaniu tymi środkami w porównaniu do przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej jest znacznie ograniczona. Mając powyższe na względzie, uwzględniając specyfikę funkcjonowania tego typu jednostek i nie negując konieczności wykorzystania środków na ściśle określone cele, dla oceny czy zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. niezbędne jest w szczególności zbadanie uchwały budżetowej Powiatu pod kątem zaplanowanych rezerw budżetowych (por. postanowienia WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 656/18 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 czerwca 2019 r., I SA/Go 363/19). Wnioskująca strona takiej uchwały nie przedstawiła (uchwały tej brak też w aktach administracyjnych sprawy). Brak jest jakichkolwiek dokumentów, które zobrazowałyby w sposób wystarczający sytuację finansową Powiatu, w tym poziom rezerw budżetowych, a tym samym umożliwiłyby ocenę tej sytuacji pod kątem spełnienia przesłanek odnoszących się do ochrony tymczasowej, których nie można mylić z przesłankami dotyczącymi instytucji prawa pomocy. Zatem wobec lakonicznego uzasadnienia oraz nieprzedstawienia przez Powiat stosownych dokumentów Sąd nie ma możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku o ochronę tymczasową. Końcowo wspomnieć należy, iż postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 P.p.s.a.). Wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie wyklucza więc możliwości złożenia ponownego wniosku, który w przypadku należytego uargumentowania i udokumentowania okoliczności uzasadniających udzielenie ochrony tymczasowej może skutkować pozytywnym rozstrzygnięciem. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.