I SA/Bk 1114/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "C. P." Sp. z o.o. we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Marszałka Województwa P. dotyczącego odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu oddala skargę. C. P. Sp. z o.o. we W. (dalej powoływana także jako skarżąca Spółka) wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Województwa P. z dnia [...] września 2006 r. znak [...] lub też wydanie decyzji o twierdzeniu, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 maja 2016 r., II GW 7/16 wskazał, że organem właściwym do załatwienia powyższego wniosku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie, argumentując, że skarżony akt nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem, a zatem brak jest podstaw do wszczynania postępowania w przedmiocie jego nieważności na zasadach określonych w art. 156 k.p.a. Zaznaczył, że wniosek dotyczy pisma wydanego z upoważnienia Marszałka Województwa z dnia [...] września 2006 r., w którym poinformowano skarżącą Spółkę o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie z przyczyn formalnych. Dlatego też nie jest to rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym, które można byłoby uznać za akt administracyjny, taki jak decyzja czy postanowienie. W zażaleniu na powyższe postanowienie, skarżąca Spółka zarzuciła Kolegium błędne przyjęcie, że kwestionowany akt nie jest decyzją administracyjną. W tym zakresie wskazał na wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2006 r. III SA/Wa 393/06 oraz z dnia 28 marca 2013 r., V SA/Wa 2689/12 a także uchwałę NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 3/06, z których wynika, że odrzucenie wniosku na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia, Kolegium podkreśliło, że stanowisko co do tego, czy każdy akt lub czynność władcza organów samorządu województwa, podejmowanych w ramach realizacji regionalnych programów operacyjnych w okresie obowiązywania ustawy Narodowym Planie Rozwoju, jest decyzją administracyjną, nie jest w orzecznictwie sądowym jednolite – wyrok NSA z 29 maja 2015 r., II GSK 682/14. Przytaczając stan faktyczny w jakich zapadło powyższe orzeczenia NSA oraz argumentację sądów administracyjnych obu instancji, Kolegium stwierdziło, że dotyczy ono w istocie identycznego stanu faktycznego, jak i prawnego jaki zaistniał w niniejszej sprawie. Pismo wysłane do skarżącej Spółki nie zawiera bowiem żadnej merytorycznej oceny składanego wniosku, lecz jedynie informację o odrzuceniu wniosku Spółki ze względów formalnych. Fakt odmiennej oceny podobnej sytuacji w innej sprawie przez WSA w Warszawie i inne SKO nie może przesądzić o tym, że zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest wadliwe. Prawomocny wyrok sądu wiąże jedynie w tej sprawie, w której został wydany. Co prawda skarżąca Spółka mogła spodziewać się podobnego rozstrzygnięcia Kolegium (skoro podobnie brzmiąc pismo informujące Spółkę o odrzuceniu wniosku ze względów formalnych zostało uznane za decyzję administracyjną w innej sprawie), jednak jej oczekiwania nie mogą być uznane za uzasadnione. Potraktowanie pisma informującego o odrzuceniu wniosku ze względów formalnych jako decyzji administracyjnej pozostawałoby bowiem w sprzeczności z ugruntowanymi poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądowym i w doktrynie na temat charakteru prawnego takich czynności. Na powyższe postanowienie, skarżąca Spółka wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając błędne uznanie przez Kolegium, że kwestionowane pismo nie jest decyzją administracyjną. Skarżąca Spółka powtórzyła argumentację przedstawioną w zażaleniu na postanowienie organu I instancji wskazując, że inne organy i sądy, w podobnych sprawach traktowały takie rozstrzygnięcia jak decyzję administracyjną. Zdaniem Spółki, przytoczony przez SKO w B. wyrok NSA z 29 maja 2015 r. nie jest adekwatny do niniejszej sprawy, gdyż dotyczy wniosku złożonego w ramach działania 3.4 ZPORR (w odróżnieniu do 2.6 ZPORR w niniejszej sprawie) oraz sytuacji, w której wnioskodawca został wezwany do usunięcia braków formalnych, których nie uzupełnił. W niniejszej sprawie takiego wezwania nie było. Końcowo skarżąca Spółka wskazała argumenty, której w jej ocenie wskazują na uzasadnione przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa P. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w sprawie dotyczy ustalenia, czy pismo Marszałka Województwa P. z dnia [...] września 2006 r. stanowi decyzję, w stosunku do której skarżąca Spółka może wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 k.p.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd w pełni podziela stanowisko przedstawione w przywołanym przez organ wyroku NSA z dnia 29 maja 2015 r., w sprawie II GSK 682/14 odnośnie oceny, jakie akty lub czynność podejmowane przez organy samorządu województwa w ramach realizacji regionalnych programów operacyjnych w okresie obowiązywania ustawy NPR stanowią decyzje administracyjne. W sprawie tej przedmiotem zaskarżenia była decyzja samorządowego kolegium odwoławczego odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma, w którym poinformowano wnioskodawcę, że jego wniosek o dofinansowanie projektu w ramach wyznaczonych ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm., dalej: "u.n.p.r.") nie podlega dalszej ocenie. NSA podniósł, że z uchwały z dnia 22 lutego 2007 r. II GPS 3/06 wynika, że wyłącznie w sytuacji, gdy właściwy podmiot dokona merytorycznej oceny wniosku, dochodzi do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 26 ust. 2 u.n.p.r. o przyznaniu albo odmowie przyznania dofinansowania. Z kolei w przypadku, gdy wniosek zawiera braki formalne, które nie zostały uzupełnione mimo wezwania, wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia. Konsekwentnie w rozpoznawanej przez NSA sprawie, sąd ten uznał, że wobec braków formalnych wniosku, które nie zostały usunięte, nie doszło do jego merytorycznego rozpatrzenia. Wniosek strony nie został odrzucony na podstawie art. 26 ust. 2 u.n.p.r., lecz "nie podlegał rozpatrzeniu" w myśl § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania i wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 257, poz. 2575 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Prawodawca w powołanym rozporządzeniu nie postanowił, że w takim przypadku konieczne jest wydanie decyzji lub postanowienia. Dodatkowo wskazano, że żaden przepis obowiązującego wówczas porządku prawnego nie dawał podstawy do "powtórnego sprawdzenia wniosku" i "podtrzymania" stanowiska, że wniosek nie podlega rozpatrzeniu. Z tych względów NSA stwierdził, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a k.p.a., odmawiające wszczęcia postępowania stwierdzenia nieważności kwestionowanego pisma jest zgodne z prawem. Wbrew zarzutom skargi nie podstaw do uznania twierdzenia, że przytaczana argumentacja, oparta na przepisach NPR oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia, powinna mieć zastosowanie tylko do jednego programu operacyjnego. Zdaniem Sądu można ją stosować do wszystkich programów operacyjnych, w których przepisy ustawy i rozporządzenia mają zastosowanie. W niniejszej sprawie pismo z dnia [...] września 2006 r. nie zawiera żadnej merytorycznej oceny składanego wniosku, a jedynie informację o odrzuceniu wniosku skarżącej Spółki ze względów formalnych. Skarżąca Spółka w żaden sposób nie kwestionuje tego stanowiska. Wnioski, które nie spełniają wymogów formalnych nie są rozpatrywane, nie daje się im biegu. Podstawę takiego działania stanowi § 7 ust. 3 rozporządzenia. Przyznanie żądanego dofinansowania, o którym mowa w art. 26 ust. 2 u.n.p.r., może nastąpić jedynie w wyniku oceny merytorycznej wniosku. W świetle przywołanej uchwały II GPS 3/06 forma decyzyjna znajduje zastosowanie w przypadku wyrażenia merytorycznej oceny negatywnej wniosku. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie do takiej oceny merytorycznej nie doszło, rozpatrzenie wniosku zostało zakończone na etapie formalnym. Należy zatem uznać za zasadne stanowisko przyjęte w sprawie przez SKO, że ww. pismu nie można było przypisywać charakteru decyzji administracyjnej. Z tych względów brak było przedmiotu nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Ustawodawca dopuścił wyłącznie stwierdzanie nieważności (bądź stwierdzanie naruszenia prawa) decyzji, a także postanowień (na podstawie odesłania z art. 126 k.p.a.). Skoro kwestionowane pismo nie jest ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem, SKO prawidłowo zastosowało art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tego pisma, z "innych uzasadnionych przyczyn". Bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostają orzeczenia przywołane w skardze. Należy zauważyć, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2006 r., III SA/Wa 393/06 dotyczył sprawy, w której wniosek o dofinansowanie przeszedł ocenę formalną i w wyniku oceny ekspertów został zamieszczony na dalszej pozycji listy rankingowej, co skutkowało nieprzyznaniem dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Z kolei w wyroku z dnia 28 marca 2013 r., V SA/Wa 2689/12 WSA w Warszawie odwołał się do stanowiska zawartego w uchwale w II GPS 3/06, nie dokonując jednak jego szerszej analizy na gruncie rozpoznawanej sprawy. Sąd zalecił samorządowemu kolegium odwoławczemu uwzględnienie tego stanowiska. Także dołączona do skargi decyzja SKO wydana w zw. z ww. wyrokiem ogranicza się do stwierdzenia, że pismo odrzucające w sprawie wniosek o dofinansowanie stanowi decyzję administracyjną. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie dostrzegając naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.