I SA/Bk 125/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania w pomniejszonej wysokości płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2007 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...].01.2010 r. [...], 2. stwierdza, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane w całości, 3. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt I SA/Bk 267/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARMiR w Ł. Nr [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji w przedmiocie przyznania Z. S. (dalej powoływany także jako "Skarżący") płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości. Zdaniem Sądu, w sprawie zostały naruszone przez organy obu instancji art. 7 Kpa, art. 10 § 1 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Sąd nakazał również wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności okoliczność związaną z prowadzeniem rejestru działalności rolnośrodowiskowej, wymaganego przepisami prawa (§2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809, dalej powoływane jako rozporządzenia Rady Ministrów), a także nakazał ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości czy kontrola była przeprowadzona tylko na działkach zgłoszonych przez skarżącego do dopłat rolnośrodowiskowych, czy jak podnosił Skarżący również na gruntach, które nie były objęte wnioskiem. W uzasadnieniu decyzji organ powinien, oceniając znaczenie i wartość dowodów dla sprawy, wskazać przekonywujące podstawy dokonanej oceny materiału dowodowego i dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Ponadto, zdaniem Sądu, organ I instancji naruszył zasady rządzące procedurą administracyjną, poprzez uniemożliwienie Skarżącemu wglądu do zdjęć działek wykonanych w trakcie kontroli przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] przyznał Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe ONW w pomniejszonej wysokości. Od powyższej decyzji, Skarżący złożył odwołanie, w którym nie zgodził się z wynikami kontroli na miejscu. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, Dyrektor P. Oddziału ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na realizację przedsięwzięć rolnośrodowiskowych reguluje rozporządzenie Rady Ministrów oraz przepisy prawa wspólnotowego, a w szczególności rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej w skrócie: EFOGR (Dz. U. L 153, z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.), które regulują zasady przeprowadzania kontroli gospodarstw rolnych, co do których wystąpiono o przyznanie płatności, zasady ustalania podstaw do obliczania płatności, jak również zasady obliczania obniżek i wyłączeń w przypadku stwierdzenia we wnioskach uchybień będących podstawą przyznania płatności. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż w gospodarstwie Skarżącego w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniach 18.12.2007 r. - 11.01.2008 r. nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie pakietu S02 – wariant S02a01 i wariant S02b01 oraz pakietu G01. Stwierdzono natomiast nieprawidłowości w zakresie pakietu S02 (w wariantach S02a02 i S02b02) oraz pakietu P02, co znalazło potwierdzenie w protokole kontrolnym. Wyjaśniając kwestię prowadzenia prze Skarżącego dla pakietu P02 rejestru działalności rolnośrodowiskowej, na którą zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z 1 października 2008 r., organ odwoławczy podkreślił, że kontrolujący w protokole czytelnie zapisali, iż producent rolny prowadzi rejestr działalności rolnośrodowsikowej dla pakietu S02, który nie jest wymagany i nie prowadzi rejestru dla pakietu P02. Powyższe znajduje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej (fotografie Nr 3733-3737). Tym samym za niewiarygodne organ uznał zeznania R. S. (doradcy rolnośrodowiskowego), albowiem jego odpowiedzi w powyższej kwestii były niejednoznaczne i nieprecyzyjne. Odnośnie twierdzeń Skarżącego, iż wcześniej przeprowadzona kontrola nie miała zastrzeżeń do prowadzonej przez Skarżącego dokumentacji, organ wyjaśnił, że w 2005 r. (w dniu 19 lipca 2005 r. była przeprowadzona kontrola) Skarżący realizował w gospodarstwie wyłącznie pakiet S02 – rolnictwo ekologiczne, dla którego nie było wymogu prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Z uwagi na brak wymaganego przepisami prawa rejestru działalności rolnośrodowiskowej dla pakietu P02, organ nie przyznał płatności do powyższego pakietu, albowiem zgodnie z § 16 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów, płatność rolnośrodowiskowa podlega w danym roku zawieszeniu wówczas, gdy producent rolny nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Odnośnie pakietu S02 – rolnictwo ekologiczne w wariancie S02a02, organ wskazał, że podczas kontroli inspektorzy stwierdzili nieprawidłowości na ośmiu działkach, w tym na sześciu stwierdzono zawyżenie powierzchni deklarowanej we wniosku w stosunku do powierzchni stwierdzonej w trakcie kontroli, zaś na dwóch – nie prowadzenie właściwej działalności rolniczej - albowiem, w trakcie kontroli stwierdzono występowanie samosiejek drzew, co wskazuje, że działki nie były koszone od kilku lat. Z kolei w wariancie S02b02 kontrola wykazała nieprawidłowości na pięciu działkach – na czterech z nich stwierdzono zawyżenie powierzchni deklarowanej we wniosku w stosunku do powierzchni stwierdzonej w trakcie kontroli, zaś na jednej – brak prawidłowej działalności rolniczej – działka była porośnięta dużą ilością drzew. Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości, w szczególności zawyżenie powierzchni działek wskazanych we wniosku, organ w zakresie wariantu S02a02 pomniejszył przyznaną płatność o dwukrotną wykrytą różnicę, zaś w odniesieniu do wariantu S02b02, z uwagi, iż stwierdzone zawyżenie przekraczało 20 %, odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej w całości. Organ odwoławczy podkreślił, że ustalając w sprawie stan faktyczny oprał się na wynikach kontroli na miejscu, odpowiedzi na zastrzeżenia wniesionych do protokołu z kontroli, dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu czynności kontrolnych oraz załącznikach w postaci szkiców, na których starannie i szczegółowo zaznaczone zostały powierzchnie wykluczone z naliczania płatności, jak również miejsca, z których wykonano poszczególne fotografie. Organ przyjął, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotem kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym Skarżącego były powierzchnie działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Jednocześnie kontrola została przeprowadzona przez wykwalifikowany i doświadczony zespół kontrolny, który merytorycznie ocenił zaistniały stan roślinności na zadeklarowanych we wniosku działkach rolnych. Na powyższą decyzję, Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kwoty 59 395,80 zł tytułu niezasadnie pomniejszonej płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 7, 8, 9, 12 § 1, 67 § 1, 68, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 Kpa. Zdaniem Skarżącego, organy podczas ponownego rozpatrzenia sprawy nie uwzględniły zaleceń wynikających z wyroku z dnia 1 października 2008 r. i celowo przewlekle prowadziły postępowanie, aby wykazać, że przeprowadzenie ponownej kontroli jest bezzasadne z powodu znacznego upływu czasu. Organ podjął działania w sprawie dopiero w sierpniu 2009 r. Organy miały wyjaśnić, czy kontrola była przeprowadzona tylko na działkach zgłoszonych we wniosku do dopłat rolnośrodowiskoych, czego przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie uczynili. Wskazał również, że organy celowo utrudniły mu dostęp do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, albowiem informację o możliwości zapoznania się z całością materiału zostało wysłane w dniu 23 grudnia 2009 r., a zatem tuż przed świętami. Takie postępowanie stanowi naruszenie art. 8 Kpa, albowiem nie stanowi pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz świadomości i kultury pranej obywateli. W dalszym uzasadnieniu skargi, Skarżący podtrzymał zastrzeżenia co do przeprowadzonej kontroli, wskazywane w trakcie postępowania, w szczególności dotyczące nie prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej dla pakietu P02 oraz pakietu S02 dotyczącego rolnictwa ekologicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 2 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 297/10 oddalił skargę, podkreślając, iż w jego ocenie, organ administracji publicznej prawidłowo zrealizowały wytyczne oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu pierwotnie wydanego w sprawie wyroku. Organy ARiMR wskazały podstawy merytoryczne wydanych decyzji, w sposób szczegółowy odniosły się do zasad przeprowadzenia kontroli na miejscu, sposobów dokonywania pomiarów przy pomocy urządzeń GPS oraz kwalifikacji osób. W ocenie Sądu I instancji organy wykazały, iż kontrola, przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego dotyczyła jedynie działek zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowych. W tym samym okresie (od 18 grudnia 2007 r. do 11 stycznia 2008 r.) w gospodarstwie skarżącego była przeprowadzana kontrola na miejscu w odniesieniu do wniosków dotyczących JPO, UPO, PZ oraz płatności ONW, co mogło wywołać u strony postępowania przekonanie, iż zakres kontroli był szerszy, niż treść złożonego wniosku o płatności rolnośrodowiskowe. Należało przyjąć więc, że organy wypełniły zalecenia zawarte w wyroku Sądu z dnia 1 października 2008 r., odnośnie zakresu przeprowadzonej kontroli. Protokół z kontroli, w związku z tym, że sporządzony został przez uprawnione osoby i w przepisanej formie, stanowi wiarygodny dowód w sprawie. Sąd I instancji wskazał, że odnośnie prowadzenia przez skarżącego rejestru działalności rolnośrodowiskowej dla pakietu P02, zgodzić się należy z organami Agencji, iż brak jest dostatecznych dowodów dla przyjęcia, że taki rejestr on prowadził. Skarżący takiego rejestru nie okazał kontrolującym w trakcie kontroli, co znajduje odzwierciedlenie w treści protokołu z kontroli. Również z materiałów fotograficznych wynika, iż dokumentują one rejestr działalności agrotechnicznej dla pakietu S02 – rolnictwo ekologiczne wariant – uprawy rolnicze, a nie wymagany przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r., rejestr działalności rolnośrodowiskowej dla pakietu P02. Z zeznań R. S. nie wynika w sposób jednoznaczny, iż skarżący prowadził wymagany rejestr, albowiem świadek nie był w stanie jednoznacznie wypowiedzieć się w tej kwestii. Świadek zeznał, iż rolnik powinien prowadzić jeden rejestr działalności rolnośrodowiskowej i taki rejestr skarżący prowadził. Organy jednak ustaliły, że był on prowadzony dla pakietu S02, a nie dla pakietu P02. W ocenie Sądu I instancji niezasadne okazały się także pozostałe zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 236/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia WSA w Białymstoku. NSA w uzasadnieniu wyroku kasacyjnego, prezentując obszerne, teoretyczne rozważania dotyczące elementów uzasadnienia wyroku uznał, że zaskarżony wyrok nie odpowiada warunkom, jakie stawia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem jest ono niepełne, niejasne i nie dość precyzyjne, w szczególności co do uzasadnienia wypełnienia przez organy administracji wskazań, co do dalszego postępowania i jego oceny prawnej. Zdaniem NSA nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, iż organy administracji obu instancji wypełniły wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Białymstoku z dnia 1 października 2008 r., w szczególności w zakresie rzetelności i obiektywizmu przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, w zakresie dotyczącym tak istotnej kwestii jak powierzchnia deklarowanych do płatności dziełek rolnych, czy też posiadania przez Skarżącego wymaganego rejestru środowiskowego. NSA podkreślił, że zastosowana przez organy a zatwierdzona przez Sąd I instancji metoda kompensowania wyników pomiaru, w żadnym razie nie może być miernikiem, ani też kryterium oceny o prawidłowości przeprowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie, zwłaszcza, że nie wiadomo, czy wyniki pomiarów stwierdzające zawyżenie przez skarżącego powierzchni działek, w stosunku do powierzchni deklarowanych są rzeczywiście prawidłowe. Za argument mający uzasadniać obiektywizm i rzetelność pomiaru działek rolnych, nie sposób bowiem uznać to, że pomiar dokonywany był przez wyspecjalizowanych w jego dokonywaniu inspektorów terenowych. Ponadto, materiał fotograficzny, którym posiłkowały się w swojej argumentacji organy administracji publicznej, a w ślad za nimi również i Sąd I instancji, ma bardzo niski walor poznawczy w zakresie odnoszącym się do ustalenia na jego podstawie rzeczywistego biegu granic poszczególnych działek rolnych, a w konsekwencji również ich powierzchni, jak i realizowania na nich przez skarżącego deklarowanych przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, powielającemu w tym względzie, twierdzenia organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, znajdujący się w aktach sprawy materiał fotograficzny niczego, we wskazanej kwestii spornej, nie wyjaśnia. Jego walor dowodowy jest wątły. Wynika to z faktu, że materiał ten sporządzany został na przełomie roku 2007 i 2008 w miesiącach grudniu i styczniu, a utrwalony na nim "obraz" stanu rolniczego wykorzystania działek rolnych oraz ich granic, podważa rzetelność przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, chociażby już z tego powodu, że powierzchnia części spośród fotografowanych działek rolnych znajduje się pod pokrywą śniegu. W kwestii posiadania przez Skarżącego rejestru działalności rolnośrodowiskowej, NSA wskazał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że Skarżący rzeczywiście nie prowadził wymaganego rejestru. Ponownie przeprowadzone w sprawie postępowanie, które celem było wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym tych dotyczących rejestru rolnośrodowiskowego - co pierwotnie organom administracji wytknął Sąd I instancji w wyroku z dnia 1 października 2008 r. - w dalszym ciągu charakteryzuje się więc pewnym deficytem tychże ustaleń. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji pominął w swojej ocenie zaniechanie przeprowadzenia dowodów, na wskazaną sporną w sprawie okoliczność, w tym chociażby dowodów z zeznań świadków w osobach kontrolerów terenowych – waloru dowodu nie posiada bowiem przywołana wyżej notatka urzędowa. Pominął również w swoich rozważaniach fakt złożenia przez stronę do akt sprawy w dniu 20 października 2009 r. kserokopii strony rejestru rolnośrodowiskowego, co jest istotne wobec twierdzeń skarżącego, że rejestr taki prowadził, jak również wobec treści przywołanej powyżej notatki urzędowej (którą tym samym należałoby traktować jako informację o dowodzie). Skoro wskazana okoliczność miała być przedmiotem wszechstronnych wyjaśnień, to zasadnie oczekiwać należało, że w ponownie prowadzonym postępowaniu zostaną przeprowadzone stosowne dowody, jak również, że zostanie wykorzystana przez organy administracyjne informacja o tych dowodach. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Mając na uwadze treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływana w skrócie jako: "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa dotyczy zarówno prawa materialnego jak też prawa procesowego. W orzecznictwie wskazuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2010 r., II SAB/Wa 291/10, dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie należy pamiętać, że obok wyroku NSA, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podobnie jak organy administracji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt I SA/Bk 267/08. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku sygn. akt II GSK 236/11 stwierdził, że organy administracji nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Białymstoku z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt I SA/Bk 267/08. NSA wskazał, iż o rzetelności i obiektywizmie przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, w zakresie powierzchni deklarowanych do płatności dziełek rolnych, nie może świadczyć okoliczność, że pomiar został dokonany przez wyspecjalizowanych inspektorów terenowych, szczególnie że sporządzony materiał fotograficzny, z uwagi na okres wykonania zdjęć, ma niski walor poznawczy, zarówno w odniesieniu do granic działek, na których była przeprowadzona kontrola, ich powierzchni oraz sposobu rolniczego wykorzystywania. Zdaniem NSA zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał także na przyjęcie, że Skarżący rzeczywiście nie prowadził wymaganego rejestru działalności rolnośrodowiskowej, szczególnie, że w trakcie postępowania stale twierdził, że taki rejestr prowadził, zaś w dniu 20 października 2009 r. złożył do akt sprawy kserokopię jednej strony rejestru rolnośrodowiskowego. Mając na uwadze powyższe, należało przyjąć, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy administracji publicznej, ponownie rozpoznając sprawę nie wypełniły w sposób prawidłowy zaleceń płynących z wyroku WSA w Białymstoku z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt I SA/Bk 267/08, czym naruszyły art. 153 p.p.s.a., w szczególności nie wyjaśniły wątpliwości związanymi z prowadzeniem przez Skarżącego rejestru działalności rolnośrodowiskowej, wymaganego przepisami § 2 rozporządzenia Rady Ministrów. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznacznie stwierdzenie, czy taki rejestr Skarżący prowadził, czy też nie. Na powyższą okoliczność organy nie przeprowadziły żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie przesłuchały w charakterze świadków kontrolerów terenowych, ograniczając się wyłącznie do treści notatki urzędowej, nie posiadającej waloru dowodu. Organ odwoławczy pominął również w swoich rozważaniach fakt złożenia przez Skarżącego do akt sprawy kserokopii strony rejestru rolnośrodowiskowego, co jest istotne wobec twierdzeń Skarżącego, że taki rejestr prowadził. Skoro wskazana okoliczność miała być przedmiotem wszechstronnych wyjaśnień, organ powinien był w ponownie prowadzonym postępowaniu przeprowadzić dowody z zeznań świadków - kontrolerów terenowych oraz wystosować wezwanie do Skarżącego do złożenia (okazania) dokumentu w postaci rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Dokument taki powinien stanowić przedmiot analizy i oceny organu administracji, podobnie jak i okoliczność ewentualnej odmowy jego okazania. Jak zaznaczył NSA w uzasadnieniu kasacyjnego wyroku, dodatkowych ustaleń wymaga także, podnoszona przez Skarżącego, kwestia prawidłowości przeprowadzenia kontroli na miejscu, w szczególności w zakresie powierzchni działek objętych wnioskiem o dofinansowanie oraz ich granic. NSA zwrócił uwagę na niski walor dowodowy dokumentacji fotograficznej sporządzonej w grudniu 2007 r. i styczniu 2008 r., albowiem na jej podstawie nie można wskazać zarówno granic kontrolowanych działek jak i ich rolniczego sposobu wykorzystania. Ponownie rozpoznając sprawę, organy powinny jeszcze raz skonfrontować treść protokołu z kontroli i dokumentacji fotograficznej ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, pamiętając, że dowód z protokołu z czynności kontrolnych nie ma waloru dowodu wyłącznego, odnośnie okoliczności utrwalonych w jego treści - pozbawiony jest szczególnej mocy dowodowej. Organy dokonując przesłuchania w charakterze świadków kontrolerów terenowych powinny spróbować wyjaśnić pojawiające się wątpliwości w tej kwestii, w tym ustosunkować się do zarzutów ponoszonych przez Skarżącego, w zakresie granic i powierzchni działek, poddanych kontroli. Za niezasadne należało uznać natomiast zarzuty skargi dotyczące przewlekłości prowadzonego postępowania oraz naruszenia zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa. Organ I instancji, prawomocny wyrok WSA w Białysmtoku z dnia 1 października 2008 r. otrzymał w dniu 8 stycznia 2009 r. i następnie wystosował do Skarżącego zawiadomienie o nie załatwieniu sprawy w terminie wyznaczając nowy termin na 28 sierpnia 2009 r. Jednocześnie z akt sprawy wynika, iż to Skarżący w sierpniu 2009 r. złożył wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie w związku z trwającymi pracami rolnymi, co spowodowało dalsze wydłużenie całego postępowania o kilka miesięcy. Jednocześnie, jak zaznaczył NSA w uzasadnieniu wyroku kasacyjnego, Skarżącemu w toku postępowania administracyjnego przysługuje środek prawny w postaci zażalenia, o którym mowa w art. 37 Kpa, który jest ukierunkowany na zwalczanie bezczynności organu, z którego to uprawnienia Skarżący nie skorzystał. Niezasadnym jest także zarzut naruszenia art. 8 Kpa, skoro Skarżący w dniu 28 grudnia 2009 r. stawił się w siedzibie organu, zapoznał się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami oraz zażądał wydania kserokopii kilku dokumentów, które otrzymał. Niezrozumiałym zatem jest twierdzenie Skarżącego o naruszeniu przez organy zasady budzenia zaufania obywateli do organów Państwa, skoro Skarżący został prawidłowo pouczony o przysługujących mu uprawnieniach, z których skorzystał. W wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na jej wynik. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien uwzględnić ocenę prawną i zalecenia co do dalszego prowadzenia postępowania zaprezentowaną przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie oraz NSA, a także dokonać ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności powinien w sposób niebudzący wątpliwości ustalić czy Skarżący prowadził wymagany rejestr rolnośrodowiskowy oraz przesłuchać w charakterze świadków kontrolerów terenowych przeprowadzających sporną kontrolę na miejscu, na okoliczność istnienia tegoż rejestru oraz prawidłowości oznaczenia granic i powierzchni kontrolowanych działek. Powyższe stało się powodem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O niewykonywaniu zaskarżonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.