I SA/Bk 206/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz (spr.), asesor WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Urszula Zajko, po rozpoznaniu w dniu 21 września 2005 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta B. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu 1. uchyla zaskarżoną uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B., 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. na rzecz Skarżącego kwotę 540,00 (słownie: pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Regionalna Izba Obrachunkowa w B. w Uchwale Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. zaopiniowała pozytywnie sprawozdanie Prezydenta Miasta B. z wykonania budżetu Miasta B. za rok 2004 z jedną uwagą, tj. że w zakładzie budżetowym schronisko dla zwierząt poziom dotacji z budżetu miasta został przekroczony o 1,7%. Komisja Rewizyjna Rady Miejskiej B. w dniu [...] kwietnia 2005 r. negatywnie oceniła realizację budżetu Miasta B. za rok 2004 oraz działalność Prezydenta Miasta B. w tym zakresie i zawnioskowała do Rady Miejskiej o nieudzielenie absolutorium Prezydentowi Miasta B. Wniosek Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej B. został przedstawiony celem wyrażenia opinii Regionalnej Izbie Obrachunkowej w B. W uchwale Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w B. uznała, że negatywna ocena wykonania budżetu, jak i wniosek Komisji Rewizyjnej o nieudzielenie absolutorium nie mają dostatecznego uzasadnienia. Przedstawione w niej ogólne wykonanie budżetu po stronie dochodów w 100,1% i po stronie wydatków w 96,1% oznacza pełną zgodność budżetu wykonanego z budżetem uchwalonym. Rada Miejska B. w dniu [...] maja 2005 r. stosunkiem głosów: 16 za, 6 przeciw, 6 wstrzymujących się, po rozpatrzeniu sprawozdania z wykonania budżetu miasta za rok 2004, podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie nieudzielenia absolutorium Prezydentowi Miasta B. Powyższa Uchwała Rady Miejskiej B. wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. w dniu [...] maja 2005 r. W dniu [...] maja 2005 r. dokumentacja sprawy, na wniosek Regionalnej Izby Obrachunkowej w B., została uzupełniona o poświadczony za zgodność z oryginałem jednolity tekst Statutu Miasta B. oraz o wyciąg z protokołu Nr [...] sesji Rady Miejskiej B. z dnia [...] maja 2005 r. podpisany przez Przewodniczącego Rady Miasta wraz z załącznikami ( wystąpienia Klubu Radnych [...], stanowisko [...], uwagi do sprawozdania K. P., opinia Komisji Rewizyjnej). Protokół ten nie został przyjęty (zatwierdzony) przez Radę Miasta, co przewiduje § 17 ust. 2 tiret pierwsze Regulaminu Rady Miejskiej B. stanowiącego załącznik Nr 3 do Statutu Miasta B. Ze względu na określony w art. 19 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych 14-dniowy termin do wydania opinii o uchwale rady gminy odmawiającej udzielenia absolutorium organowi wykonawczemu, Skład Orzekający RIO w B. w dniu [...] maja 2005 r. wydał opinię o przedmiotowej uchwale (Uchwała Nr [...] Składu Orzekającego RIO w B.) w oparciu o dosłane dokumenty. W dniu [...] czerwca 2005 r. RIO w B. poinformowało (pismo Nr [...]) zarówno Radę Miejską jak i Prezydenta Miasta B., o tym, że na posiedzeniu Kolegium RIO w dniu [...] czerwca 2005 r., zostanie wydane rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie zgodności z prawem uchwały o nieudzieleniu absolutorium Prezydentowi Miasta B. oraz o tym, że w posiedzeniu mogą wziąć udział przedstawiciele gminy. W dniu [...] czerwca 2005 r. Prezydent Miasta B. przy piśmie Nr [...] przesłał swoje oświadczenie, odnoszące się do okoliczności związanych z podjęciem przedmiotowej uchwały, w którym podniósł, że nieudzielenie absolutorium nastąpiło wskutek zastosowania przez Radę Miejską kryteriów oceny nie związanych ściśle z wykonaniem budżetu za 2004 r. Zdaniem Prezydenta Miasta nieudzielenie absolutorium spowodowane było pobudkami politycznymi lub personalnymi, przy czym brak było właściwego merytorycznie ustosunkowania się Rady do jego działań jako organu wykonującego budżet. Na posiedzenie Kolegium RIO w B. w dniu [...] czerwca 2005 r. stawili się przedstawiciele Rady Miasta : Przewodniczący Rady Miejskiej Pan E. Ł. oraz radni Pan B. D. i Pan M. K. oraz przedstawiciele Prezydenta Miasta: Pani S. K. - Skarbnik Miasta i Pan B. P. - Sekretarz Miasta, którzy przedstawili stosowne pełnomocnictwa. Radny Pan B. D. wskazywał, iż wiele wystąpień radnych dotyczyło wykonania budżetu, a w szczególności jego obszerny głos w dyskusji na sesji absolutorjnej miał charakter oceny organu wykonującego budżet. Wskazał, iż przedmiotem dyskusji na tej sesji był między innymi "Wykaz zadań inwestycyjnych, które nie zostały zrealizowane w 2004 r. w stosunku do przyjętych Uchwałą NR [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] maja 2004 r." zatwierdzony przez Prezydenta Miasta w dniu [...] kwietnia 2005 r. Okoliczność tę potwierdzili pełnomocnicy Prezydenta biorący udział w posiedzeniu Kolegium. Kolegium Regionalnej Izby obrachunkowej w B. po analizie zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz zapoznaniu się ze stanowiskami, zarówno przedstawicieli Rady Miasta, jak i Prezydenta, Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. działając w ramach postępowania nadzorczego, postanowiło odmówić stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] w sprawie nieudzielenia absolutorium Prezydentowi Miasta B. W ocenie Kolegium RIO w B. uchwała o nieudzieleniu absolutorium Prezydentowi Miasta B. została podjęta po terminie określonym w art.136 ust.2 ustawy z dnia 26 listopada l998 r. o finansach publicznych ( t. jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz 148, zm.: Dz.U. Nr 45, póz. 391, Nr 65 poz. 594, Nr 166, poz. 1611, Nr 189, poz. 1851). Ze względu na brak ustawowych sankcji za naruszenie tego terminu, zdaniem Kolegium RIO, Skład Orzekający RIO w B. słusznie przyjął, iż jest to jedynie termin instrukcyjny, a jego przekroczenie nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Ponadto zdaniem Kolegium RIO, obrady sesji absolutoryjnej miały przebieg zgodny z ustawami i ze Statutem Miasta. Podjęcie uchwały zostało poprzedzone przedstawieniem informacji Prezydenta o wykonaniu budżetu, opinii i wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej, opinii Składów Orzekających RIO o sprawozdaniu z wykonania budżetu i o wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej oraz dyskusją. Uchwała została podjęta w głosowaniu jawnym, imiennym stosunkiem głosów: 16 za, 6 przeciw, 6 wstrzymujących się, a więc kwalifikowaną większością głosów, zgodnie z art. 28a ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. Na tej podstawie Kolegium stwierdziło, iż dochowano wymogów formalnych. Kolegium RIO podzieliło też oparty na orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd Składu Orzekającego, iż w procesie udzielenia absolutorium konieczne jest uzyskanie odpowiedzi na pytanie, jak wykonano planowany budżet, jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem planowanym a rzeczywistym, czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonawczy, czy też były one wynikiem obiektywnych uwarunkowań (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu w wyroku z 10 czerwca 1998 r. w sprawie I SA/Po 624/98; "Finanse Komunalne" 1999, Nr l, s.69) oraz konkluzję omawianej opinii Składu. Jednakże Kolegium RIO stwierdziło, iż oceniana w świetle przedstawionych wyżej kryteriów uchwała Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie nieudzielenia absolutorium Prezydentowi Miasta B. - nie narusza prawa. Została bowiem, jak to już wyżej wskazano, podjęta zgodnie z przepisami regulującymi procedurę podejmowania uchwał absolutoryjnych. Natomiast liczne głosy w dyskusji nad wykonaniem budżetu, zarówno te, które pozytywnie oceniały to wykonanie (np. głosy radnych L. R. i K. P.), jak i wystąpienia przeciwne (np. głos radnego B. D.) oraz dołączone do protokołu sesji tzw. wystąpienia klubowe, a także dyskusja nad wykazem inwestycji niezrealizowanych nie pozwalają na stwierdzenie, iż do nieudzielania absolutorium Prezydentowi Miasta B. doszło z innych przyczyn, niż wynikające z wykonania budżetu. W dniu 5 lipca 2005 r., za pośrednictwem RIO w B., wpłynęła skarga Prezydenta Miasta B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na rozstrzygniecie nadzorcze Kolegium RIO w B. dotyczące Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie nieudzielenia absolutorium Prezydentowi Miasta. W skardze zarzucono między innymi naruszenie art. 11 ust. l pkt 6 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych ( tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz.577 ze zm.), w związku z art. 18 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 91 ust. l ustawy o samorządzie gminnym. Zostały również przytoczone argumenty przemawiające za uchyleniem przedmiotowej uchwały. Kolegium RIO w B. po zapoznaniu się ze skargą uznało ją za bezzasadną. Podtrzymało stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym, tj. uchwale Kolegium RIO Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Uznało, że uchwała Rady Miejskiej B. w sprawie nieudzielenia absolutorium Prezydentowi Miasta została podjęta zgodnie z wymogami. Odpowiadając na skargę Kolegium RIO w B. wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. ), Sąd uwzględniając skargę między innymi na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Instytucja absolutorium samorządowego to istotny element kontroli sprawowanej przez organ stanowiący danej jednostki samorządowej, w stosunku do organu wykonawczego tejże jednostki samorządowej. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że "absolutorium komunalne jest instytucją o ograniczonym przedmiotowo zakresie. Dotyczy ona bowiem merytorycznej oceny przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonania jedynie budżetu tej jednostki, dokonywanej na podstawie przedłożonego przez zarząd sprawozdania" ( zob. K. Sawicka, Absolutorium komunalne jako narzędzie wewnętrznej kontroli finansowej w jednostkach samorządu terytorialnego, "Finanse Komunalne" 1999, Nr 4, s. 8. ). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stanowi, iż do wyłącznej właściwości organu stanowiącego należy rozpatrywanie sprawozdań z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Wykładnia językowa przywołanej regulacji prawnej jednoznacznie wskazuje, że zwrot "absolutorium z tego tytuł" może oznaczać jedyni "z tytułu wykonania budżetu". Szczegółowe zasady wykonywania budżetu zostały unormowane w ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148, ze zm. ), w art. 125-136. W oparciu między innymi o te regulacje prawne, w doktrynie prawa samorządowego wyodrębnia się etapy i zasady wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Mianowicie, na podstawie informacji przekazanych przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego ( prezydenta miasta ), jednostki podległe opracowują w terminie 30 dni od ich otrzymania projekty planów finansowych. W terminie 21 dni od uchwalenia uchwały budżetowej organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego opracowuje układ wykonawczy budżetu, w szczegółowości określonej dla budżetu państwa, tj. w podziale na działy, rozdziały i paragrafy klasyfikacji dochodów i wydatków. Następnie przekazuje podległym jednostkom informacje o ostatecznych kwotach ich dochodów i wydatków oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu oraz opracowuje plan finansowy zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego ustawami. Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego opracowuje harmonogram realizacji dochodów i wydatków budżetu tej jednostki (zgodnie z art. 29 ust. 2 cytowanej ustawy o finansach publicznych), o którym informuje podległe i nadzorowane jednostki. Jednostki organizacyjne miasta mają obowiązek dostosowania projektów swoich planów finansowych do uchwały budżetowej. W toku wykonywania budżetu samorządowego obowiązują odpowiednio zasady przewidziane dla wykonywania budżetu państwa. W toku realizacji uchwały budżetowej organ wykonawczy odgrywa szczególną rolę, gdyż ponosząc odpowiedzialność za wykonanie tej uchwały, sprawuje ogólny nadzór nad realizacją określonych w niej dochodów i wydatków budżetu. Organ wykonawczy ma także specjalne kompetencje w zakresie wykonywania budżetu samorządowego, do których - poza wymienionymi wcześniej – należy między innymi dokonywanie zmian, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu, w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Poza specjalnymi kompetencjami w zakresie wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, organ wykonawczy ma także szczególne obowiązki, do których należy: przedstawianie organowi stanowiącemu i RIO informacji o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze, w terminie do dnia 31 sierpnia roku budżetowego; przedstawianie organowi stanowiącemu sprawozdania rocznego z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierającego zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetowych, w terminie do dnia 31 marca następnego roku, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej; dokonywanie kontroli w każdym roku co najmniej 5% wydatków podległych jednostek organizacyjnych pod względem celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków przez te jednostki ( zob. E. Ruśkowski, Finanse lokalne w dobie akcesji, Warszawa 2004 r., s. 111-114 ). W utrwalającej się linii orzeczniczej sądów administracyjnych podkreśla się, iż w procesie udzielania absolutorium powinno się uzyskać odpowiedź na pytanie, jaki jest stan planowanych dochodów i wydatków budżetowych w stosunku do zrealizowanych, jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym a rzeczywistym, czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet ( zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., syg. akt I S.A./Po 624/98, opublikowany w: "Finanse Komunalne" 1999, Nr 1, s. 69; wyrok WSA z dnia 20 stycznia 2005 r., syg. akt I S.A./Po 856/04, opublikowany w: "Orzecznictwo w sprawach samorządowych" 2005, Nr 3, s. 86 ). W procesie badania uchwały o nieudzielaniu absolutorium (badanie nadzorcze) w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 6 omawianej ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, w związku z art. 86 i art. 98 ust. 1 przywoływanej ustawy o samorządzie gminnym - badaniu podlega tryb, w jakim uchwała w sprawie absolutorium została podjęta (przesłanki formalne), a także zasady jej uchwalenia (przesłanki materialne). W wyroku z dnia 26 października 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, iż kolegium regionalnej izby obrachunkowej powinno wyjaśnić, czy uchwała ta została podjęta w sprawie wykonania budżetu, a więc na podstawie oceny wykonania strony dochodowej i wydatkowej budżetu oraz wszystkich przyczyn powodujących różnice pomiędzy budżetem uchwalonym a wykonanym według stanu wynikającego ze sprawozdania. Jeżeli według sprawozdania z wykonania budżetu ( tzn. jego strony dochodowej i wydatkowej ) wynika, iż jego wykonanie odpowiada w całości budżetowi uchwalonemu, to nie ma podstaw do negatywnej oceny wykonania budżetu, wyrażającej się w nieudzieleniu absolutorium (zob. wyrok NSA, sygn. akt SA/Kr 1696/00, opublikowany w: "Orzecznictwo w sprawach samorządowych" 2001, Nr 2, s. 64). W ocenie Sądu, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. rozpatrując omawianą Uchwałę Rady Miejskiej B. o nieudzielaniu absolutorium, właściwie oceniło tryb, w jakim uchwała w sprawie absolutorium została podjęta (przesłanki formalne), lecz nie dokonało jej pełnej oceny pod kątem wyżej opisanych zasad (przesłanki materialne). Powyższa konstatacja wprost wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Sąd przypomina organowi nadzoru, iż w myśl art. 91 ust. 3 i 5 omawianej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno między innymi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 30, poz. 168, ze zm. ) stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W najważniejszej części uzasadnienia zaskarżonej uchwały, bo odnoszącej się do meritum sprawy, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. stwierdza jedynie, iż " ...Oceniana w świetle przedstawionych wyżej kryteriów uchwała Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie nieudzielenia absolutorium Prezydentowi Miasta B. - nie narusza zdaniem Kolegium prawa. Została bowiem, jak to już wyżej wskazano, podjęta zgodnie z przepisami regulującymi procedurę podejmowania uchwał absolutoryjnych. Natomiast liczne glosy w dyskusji nad wykonaniem budżetu, zarówno te, które pozytywnie oceniały to wykonanie ( np. głosy radnych L. R. i K. P. ), jak i wystąpienia przeciwne ( np. głos radnego B. D. ) oraz dołączone do protokołu sesji tzw. wystąpienia klubowe, a także dyskusja nad wykazem inwestycji niezrealizowanych nie pozwalają na stwierdzenie, iż do nieudzielania absolutorium Prezydentowi Miasta B. doszło z innych przyczyn, niż wynikające z wykonania budżetu ...". Zacytowane wyżej, jednozdaniowe stwierdzenie organu nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, w przedmiocie oceny Rady Miejskiej B. ( wyrażanej podczas posiedzenia Rady Miejskiej B. w dniu [...] maja 2005 r.) odnoszącej się do nieudzielania absolutorium Prezydentowi Miasta B., w sposób oczywisty narusza przepisy art. 91 ust. 3 i 5 cytowanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można bowiem dokonać prawidłowej oceny stanowiska innego uprawnionego organu w zakresie absolutorium samorządowego, bez szczegółowego odniesienia się do zasad wykonywania budżetu, które zostały unormowane w przywoływanej ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, w art. 125-136 ( przesłanki materialne ). W uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. powinna zatem znaleźć się ocena Uchwały Rady Miejskiej B. o nieudzielaniu absolutorium, w kontekście planowanych dochodów i wydatków budżetowych w stosunku do zrealizowanych, przyczyn rozbieżności pomiędzy stanem założonym a rzeczywistym, oraz ustaleń, czy ewentualną winą za owe rozbieżności można, czy też nie można obciążyć Prezydenta Miasta B. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nastąpiło naruszenie unormowań procesowego prawa administracyjnego, tj. przepisów art. 91 ust. 3 i 5 cytowanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" przywoływanej wyżej ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną uchwałę. Orzeczenie o niepodleganiu wykonaniu uchylonego aktu Sąd oparł o przepis art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o kosztach postępowania orzekł stosownie do treści art. 200 i art. 205 § 2 i 4 tejże ustawy.