I SA/Bk 230/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński, Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 września 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012 oddala skargę. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (ARiMR) decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z 21 lutego 2013 r. nr [...], którą przyznano Panu J. B. (dalej powoływany także jako "skarżący"), pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012 (dalej w skrócie: "płatności ONW") do działek rolnych oznaczonych literami K, L, M, N o łącznej powierzchni 2,75 ha oraz odmówiono przyznania ww. płatności do działek rolnych położonych w obrębach geodezyjnych miasta S. (A, B, C, D, E, F, G, H, I, J) o łącznej powierzchni 17,71 ha. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że działki rolne oznaczone literami A, B, C, D, E, F, G, H, I, J położone są na działkach ewidencyjnych znajdujących się w obrębach ewidencyjnych wchodzących w skład miasta S., w związku z czym wyłączone są ze wsparcia finansowego w ramach ONW. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic niektórych miast i gmin (Dz. U. nr 116, poz. 1241 ze zm.), do miasta S. przyłączono część obrębów ewidencyjnych wsi K., wsi K. N., wsi S. i wsi T. Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał, że zgodnie z treścią § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), płatność ONW przyznawana jest rolnikowi do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, użytkowanych jako grunty orne, sady oraz użytki zielone. Wykaz obszarów ONW, zaliczonych do poszczególnych typów jest określony w załączniku do rozporządzenia (§ 3 ust. 5 rozporządzenia), który zawiera wyszczególnienie gmin wiejskich i części wiejskiej gmin miejsko-wiejskich oraz obrębów geodezyjnych, zaliczonych do poszczególnych stref w ramach obszarów ONW. Organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w szczególności wyroku WSA w Białymstoku z 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Bk 322/08 czy wyroków NSA z 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 515/07 i z 10 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 805/11. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez brak zawarcia uzasadnienia prawnego wyjaśniającego zgodność podanych w decyzji przepisów prawa z Konstytucją RP i przepisami prawa międzynarodowego wskazanymi w zarzutach i uzasadnieniu odwołania. Zdaniem skarżącego sprawa została ponadto powierzona do załatwienia niekompetentnemu pracownikowi, który nie posiada wykształcenia prawniczego niezbędnego do wydania w uzasadnieniu prawnym decyzji opinii prawnej co do zgodności podanych w decyzji przepisów prawa z Konstytucją RP i przepisami prawa międzynarodowego wskazanymi w zarzutach i uzasadnieniu odwołania. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w zakresie objętym odwołaniem. Na rozprawie skarżący rozszerzył zarzuty skargi podnosząc, że decyzja organu I instancji w zakresie w jakim odwołuje się do § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic niektórych miast i gmin (Dz.U. Nr 116, poz. 1241), wydana została bez podstawy prawnej, ponieważ przepis ten utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2005 r., co stanowi kwalifikowaną podstawę nieważności decyzji obu instancji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa lub ewentualnie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jeżeli się uzna, że nieaktualny przepis stał się jedynie podstawą ustaleń faktycznych organu I instancji, a nie podstawą prawną tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Z uwagi na rangę podniesionych zarzutów w pierwszej kolejności Sąd pragnie odnieść się do podniesionych przez skarżącego, na rozprawie, zarzutów nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Kierownika Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. Jako powód nieważności decyzji wydanych w obu instancjach skarżący skazuje dwie kwalifikowane wady, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj.: 1) wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz alternatywnie 2) wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Tryb wzruszenia ostatecznych decyzji w tym także w wyniku stwierdzenia jej nieważności, jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji i może natapiać jedynie w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 kpa). Wśród wymienionych enumeratywnie w art. 156 kpa kwalifikowanych wad decyzji, których wystąpienie może skutkować stwierdzeniem jej nieważność przez organ administracji publicznej wymienia się m.in. wydanie decyzji bez podstawy pranej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). O wydaniu decyzji bez podstawy pranej można m.in. mówić, gdy brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego o charakterze materialnym zawartego w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w formie decyzji (por. wyrok NSA sygn. SA 353/81 opubl. ONSA 1981/1/25). W omawianej sprawie podstawą rozstrzygnięcia był § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Taką podstawą nie był natomiast § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic niektórych miast i gmin, którego nieobowiązywanie, w dacie orzekania przez organ administracji, zarzuca skarżący. Kwestionowany przez skarżącego przepis § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. został przywołany w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jedynie w celu wykazania, że objęte wnioskiem działki ewidencyjne o nr: [...] położone w obrębie [...] S. oraz działki o nr ewidencyjnych: [...] położone w obrębie nr [...] miasta S.-K. N., jako położone w obrębach geodezyjnych wchodzących w skład miasta S., wyłączone są ze wsparcia finansowego w ramach ONW. Tym samym za niezasadny okazał się zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej. W tym stanie rzeczy pozostaje do wyjaśnienia czy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja Kierownika Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, które dawałoby podstawę do stwierdzenia ich nieważności, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z dominującym stanowiskiem doktryny o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje łączne spełnienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, a więc racje ekonomiczne lub gospodarcze (zob. Z. Chrościelewski Postępowanie, 2011, s.199). Podobnie poglądy znaleźć można także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. II OSK 1521/10 (LEX 956192) wskazał, że "oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa". Natomiast w wyroku o sygn. II GSK 1056/10, LEX 1070197) wskazano, że rażące naruszenia prawa stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa wynikającego z prostego zestawienia treści decyzji z treścią przepisu prawa. Skład orzekający w sprawie powyższe poglądy w pełni akceptuje i przyjmuje za swoje. Kwestią niesporną w sprawie jest okoliczność, że dopłaty ONW przysługują tylko do terenów wiejskich (vide załącznik do protokołu rozprawy). Pogląd taki prezentowany był także przez WSA w Białymstoku, m.in. w prawomocnym wyroku o sygn. I SA/Bk 252/10. We wspomnianym wyroku Sąd wskazując cele rekompensaty dla obszarów o mniej korzystnych warunkach gospodarowania z przyczyn naturalnych (tzw. ONW) polegające na zapewnieniu korzystania z użytków rolnych, przyczynieniu się do utrzymania aktywnej gminy wiejskiej oraz utrzymaniu terenów wiejskich, wywiódł, że rolnicza przestrzeń produkcyjna położona w granicach miast w tym także w gminach miejsko-wiejskich takich jak S., nie została objęta wspomnianą pomocą finansową. W myśl postanowień § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wspomniana płatność przyznawana jest rolnikowi do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, użytkowanych jako grunty orne, sady oraz użytki zielone. Wykaz obszarów ONW, zaliczonych do poszczególnych typów jest określony w załączniku do rozporządzenia (§ 3 ust. 5 rozporządzenia), który zawiera wyszczególnienie gmin wiejskich i części wiejskiej gmin miejsko-wiejskich oraz obrębów geodezyjnych, zaliczonych do poszczególnych stref w ramach obszarów ONW. Organ bezsprzecznie ustalił, że działki o łącznej pow. 17,71 ha położone są w obrębie geodezyjnym miasta S. (vide uzasadnienie decyzji organu I instancji, s. 5, k-31 akt admin.), tym samym wyłączone są ze wsparcia ONW. Wbrew zarzutom skarżącego przepis § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic niektórych miast i gmin nie utracił mocy obowiązującej z dniem 1 stycznia 2005 r. Tym samym ustalone na jego podstawie granice miasta S. poprzez przyłączenie części obszaru wsi K. stanowiącego cześć obrębu ewidencyjnego K. o łącznej powierzchni 516,35 ha, części obszaru wsi N. K. stanowiącego cześć obrębu ewidencyjnego K. N. o łącznej powierzchni 150,49 ha, części obszaru wsi S. stanowiącego cześć obrębu ewidencyjnego S. o łącznej powierzchni 247,42 ha oraz cześć obrębu ewidencyjnego T. K. o łącznej powierzchni 22,20 ha z gminy S., nadal zachowują swoją aktualność. Przywołane przez skarżącego przepisy rozporządzeń Ministra Środowiska z 22 grudnia 2004 r. oraz 1 lipca 2010 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji, określają jedynie sposób wyznaczania obszaru i granic aglomeracji i w żaden sposób nie wpływają na ustalone w 2001 r. granice miasta S., w obrębie których znalazła się cześć działek skarżącego. Nie można tym samym mówić, że treść decyzji stoi w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, który był podstawą orzekania w sprawie. W omawianej sprawie nie można także mówić o rażącym naruszeniu przepisów postępowania w tym dowodowego, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji. Jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, czy też brak przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie mógłby świadczyć o rażącym naruszeniu przepisów postępowania, które dawałoby podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (podobnie WSA w Gdańsku w sprawie o sygn. II SA/Gd 694/12, LEX 1285281). Powyższa konstatacja każe uznać za niezasadny także zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przechodząc do oceny podniesionego w skardze naruszania art. 107 § 3 kpa, wskazującego na elementy uzasadnienia faktycznego decyzji administracyjnej zauważyć należy, że wspomniany przepis jest przepisem o charakterze procesowym. Naruszenie normy proceduralnej w świetle postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), może stać się podstawą uwzględnienie skargi jedynie, gdy jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z takim naruszeniem nie mamy jednak do czynienia w omawianej sprawie. Zgodnie z brzmieniem art.107 §3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie skarżonej decyzji zawiera wszystkie z ww. wymienionych elementów, odnosi się także do podniesionych w dowołaniu zarzutów zgodności rozstrzygnięcia z przepisami Konstytucji RP i przepisami prawa międzynarodowego, poprzez odwołanie się do treści uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w sprawcach dotyczących innych okresów rozliczeniowych ze skarg skarżącego. Brak szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów jest uchybieniem, które jednak nie miało istotnego wpływu na wynika sprawy, nie mogło więc stać się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji.. W tym stanie rzeczy uznając podniesione przez skarżącego zarzuty za niezasadne na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.