I SA/Bk 246/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. U. – A. A. Sp. z o.o. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości przedsiębiorcy K. Sp. z o.o. w E. oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta B. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości K. spółka z o.o. w E. Postanowienie zostało wydane na skutek wniosku Przedsiębiorstwa Usługowo – Asenizacyjnego "A." Sp. z o.o. w B. (dalej powoływany także jako Skarżący) o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości przedsiębiorcy K. spółka z o.o. w E. z uwagi na niespełnianie przez tegoż przedsiębiorcę wymagań określonych dla podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, w tym złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia o spełnianiu warunków wymaganych do wykonywania działalności w tym zakresie. Prezydent Miasta B. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podniósł, iż po stronie Skarżącego brak jest przymiotu strony uprawnionej do żądania wszczęcia postępowania. Nadto, organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy wniosek Skarżącego jest powtórzeniem żądania Skarżącego z dnia [...] października 2017 r., zakończonego wydaniem postanowienia z dnia [...] października 2017 r. odmawiającego wszczęcia postępowania. Niezaskarżenie tego postanowienia w ustawowym terminie zakończyło proceduralnie postępowanie w niniejszej sprawie - postępowanie nie może więc być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn (art. 61a § 1 Kpa). Na powyższe postanowienie Skarżący wniósł zażalenie, wnosząc o jego uchylenie w związku z naruszeniem art. 61a § 1 Kpa poprzez jego błędną wykładnię. Zdaniem Skarżącego, z uwagi na treść art. 28 w zw. z art. 29 Kpa jest on stroną niniejszego postępowania. Według poglądów doktryny, jak wywodził Skarżący, w przypadku, gdy podmiot składający wniosek powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania - a więc merytorycznego jego rozpatrzenia. W dalszej części zażalenia Skarżący podał, że jego żądanie określone we wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. zostało oparte o inne okoliczności faktyczne niż te przedstawione we wniosku z [...] października 2017 r. Ponadto przyczyną uzasadniającą wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją, a więc rozstrzygniętej co do meritum, natomiast postanowienie wydawane na podstawie art. 61a § 1 Kpa zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania strony. Dlatego nieprawidłowe jest stanowisko Prezydenta Miasta B., który twierdzi, iż w niniejszej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie w oparciu o zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem Kolegium, jedyną, wystarczającą przesłanką odmowy wszczęcia postępowania przez organ I instancji było uznanie, że Skarżący nie jest stroną postępowania, którego wszczęcia żąda. Prawidłowo ustalono, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Zgodnie z art. 61a § 1 Kpa , gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powyższego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających jego merytoryczne rozpatrzenie. Ocena ta powinna obejmować wszystkie elementy, które konstruują pojęcie strony postępowania (wyrok NSA z 3.11.2016 r., sygn. akt: II OSK 808/16). Analiza winna więc dotyczyć zarówno zdolności procesowej danej osoby (możność jej udziału w każdym postępowaniu administracyjnym w dowolnej sprawie), jak i jej legitymacji procesowej (możność udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym w konkretnej sprawie, co w istocie oznacza ocenę istnienia interesu prawnego takiej osoby). Regułą akceptowaną w doktrynie i orzecznictwie jest uznanie, iż zdolność procesowa stanowi przesłankę o charakterze formalnym, natomiast legitymacja procesowa jest przesłanką materialną. Zgodnie z art. 28 Kpa, wyznacznikiem istnienia legitymacji procesowej jest interes prawny lub obowiązek. Przyjmuje się więc, że interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego - materialnego (komentarz do art. 28 Kpa, Kodeks postępowania administracyjnego red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Komentarz 4. wydanie, wyd. C.H.Beck). Jego źródłem powinna być wprost norma prawa powszechnie obowiązującego. W przedmiotowym stanie faktycznym Skarżący nie wykazał interesu prawnego, poprzez wskazanie normy prawnej mającej źródło w przepisach prawa materialnego. Kolegium nie doszukało się takiego interesu prawnego w obowiązujących przepisach, a tym samym potwierdza stanowisko wyrażone przez organ I instancji. W przypadku wszczęcia postępowania na żądanie, owo żądanie musi pochodzić właśnie od strony, aby doszło w ogóle do zainicjowania postępowania administracyjnego (art. 61-61a Kpa). Tym samym Kolegium nie podziela zarzutu Skarżącego naruszenia art. 61a § 1 Kpa, bowiem żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Kolegium zgodziło się z argumentacją Skarżącego, że nie wystąpiła inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania tj. że w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że "inną uzasadnioną przyczyną", dla której postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, można zaliczyć żądanie podmiotu dotyczące sprawy, która już wcześniej rozstrzygnięta była decyzją. Kolegium zauważa, że wniosek Skarżącego nie został merytorycznie rozstrzygnięty, a załatwiony formalnie - odmową wszczęcia postępowania. Jednak, w ocenie Kolegium, powołanie się przez organ I instancji również na tę przesłankę, nie wpływa na poprawność rozstrzygnięcia. Prawidłowo bowiem organ I instancji ocenił, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Na powyższe postanowienie skargę do Sądu wywiodła skarżąca Spółka, zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 7 w zw. z art. 7a w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 Kpa poprzez błędne uznanie, że Skarżący nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa; - art. 61a § 1 Kpa poprzez jego zastosowanie, podczas gdy Skarżąca ma interes prawny i jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa; - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w szczególności brak wyczerpującego uzasadnienia w kwestii nie posiadania przymiotu strony przez Skarżącego. Ponadto skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 9c ust. 1-4 w z w. z art. 9j ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. - o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r. poz. 1289) w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168) w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 4 i pkt 5, ust. 3 oraz § 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz.U. z 2013 r. poz. 122) poprzez błędne przyjęcie, że Skarżący nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że art. 61a § 1 Kpa może być stosowany tylko w sytuacjach oczywistych, niewymagających zweryfikowania procesowego. W innych przypadkach należy wszcząć postępowanie na żądanie osoby, według której jest ona stroną zgodnie z art. 61 § 1 Kpa, bowiem dopiero czynności podejmowane we wszczętym postępowaniu stwarzają możliwość do zweryfikowania tezy wnoszącego podanie co do posiadania przez niego interesu prawnego w sprawie, warunkującego przypisanie mu statusu strony postępowania. Dlatego też rozstrzygnięcie Kolegium w tym zakresie jest nieprawidłowe. Okoliczność nie wskazania przez Skarżącego normy prawnej mającej źródło w przepisach prawa materialnego nie może samo przez się uzasadniać wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W interesie prawnym Skarżącego leży ochrona swojej działalności gospodarczej. Skarżący na podstawie złożonego wniosku dochodził wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości przez przedsiębiorcę K. Sp. z o.o. w E. W przypadku wydania przez organ kontrolny decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej przez K. Sp. z o.o., konieczne stałoby się ponowne przeprowadzenie przetargu na odbiór odpadów komunalnych w Gminie B., w którym Skarżący brał udział poprzednio. Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku z dnia 14 listopada 1999 r. sygn. akt IV SA 1866/97 zwrócił uwagę, iż do wykazania posiadania interesu prawnego wystarczające jest wskazanie normy prawa, która czyniłaby wadliwą decyzję organu administracji. Skarżący w swym wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego szczegółowo wskazał normy prawa, które zdaniem Skarżącego, przemawiały za tym, że decyzja przetargowa została wydana nieprawidłowo, bowiem wydano ją w stosunku do przedsiębiorcy, który nie powinien prowadzić działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Podkreśliło, że skarżąca Spółka również w skardze nie wskazała przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny. Twierdzenie skarżącej Spółki, że wydanie decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej przez jej konkurenta – K. Sp. z o.o. w E., dawałoby skarżącej Spółce bezpośrednią korzyść wynikającą z przystąpienia do nowego postępowania przetargowego, nie może przesądzać o tym, że skarżąca Spółka posiada interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Istota sporu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Skarżący posiada interes prawny a w konsekwencji przymiot strony, w postępowaniu dotyczącym orzeczenia o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości przedsiębiorcy względem swego konkurenta, jedynie z tego tytułu że złożył stosowny wniosek w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 Kpa zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Pierwsza z powyższych przesłanek, będąca podstawą wydania zaskarżonego postanowienia dotyczy sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego (por. wyrok NSA z 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 1966/11 i wskazane tam orzecznictwo). Innymi słowy, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzania dowodów. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 Kpa, a to dopiero stwarza możliwości do dokładnego badania interesu prawnego wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1587/12). Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 141/14, LEX nr 1510890). W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, organy administracji zasadnie stanęły na stanowisku, że w sprawie występuje przesłanka wskazana w art. 61a k.p.a., tj. Skarżący nie jest stroną postępowania, którego wszczęcia żąda. Stosownie do art. 28 Kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przyjąć zatem należy, że stroną postępowania występującą z wnioskiem o jego wszczęcie jest podmiot, który posiada interes prawny bądź względem którego skierowany jest obowiązek. Przyjmuje się więc, że interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego - materialnego (komentarz do art. 28 Kpa, Kodeks postępowania administracyjnego red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Komentarz 4. wydanie, wyd. C.H.Beck). Zgodzić się należało z organami administracyjnymi obu instancji, że w przedmiotowym stanie faktycznym Skarżący nie wykazał interesu prawnego, poprzez wskazanie normy prawnej mającej źródło w przepisach prawa materialnego. Podkreślić bowiem należy, że Skarżący wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości przez K. spółka z o.o. w E. Spółka ta jest konkurentem Skarżącego na lokalnym rynku, świadczy bowiem podobny zakres usług w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Jednakże żaden przepis materialnoprawny, w szczególności ustawy z dnia 13 września 1996 r. - o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r. poz. 1289) czy też ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168) - na które powoływał się Skarżący w skardze - nie daje uprawnienia Skarżącemu do żądania wszczęcia takiego postępowania. Wskazane przez Skarżącego przepisy dotyczą wpisu określonego przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej oraz ewentualnego jego wykreślenia. Ich szczegółowa analiza, w szczególności art. 9i oraz art. 9j ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w stanie prawnym obowiązującym do 30 kwietnia 2018 r.) wskazuje, że postępowanie w przedmiocie wykreślenia podmiotu z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, może być wszczęte wyłącznie na wniosek podmiotu, który uzyskał wpis lub z urzędu. Skarżący, jako konkurent Spółki, o wykreślenie której wnosił z rejestru działalności regulowanej, ma co najwyżej interes faktyczny w pozbawieniu konkurenta możliwości świadczenia podobnych usług na rynku lokalnym, natomiast z pewnością nie ma interesu prawnego. Dlatego też, w ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie przyjęły, że po stronie Skarżącego brak jest przymiotu strony uprawnionej do żądania wszczęcia postępowania. Końcowo zaznaczyć należy, że interesem prawnym w przedmiotowej sprawie nie może być wskazywana ogólnie w skardze ochrona własnej działalności gospodarczej. Powyższe, jak wskazano powyżej, może być co najwyżej postrzegane jako istnienie interesu faktycznego, natomiast nie może być postrzegane jako interes prawny – bowiem nie znajduje on umocowania w przepisie prawa materialnego. Skarżący może co najwyżej wskazywać i sygnalizować organowi na nieprawidłowości dotyczące wiarygodności oświadczenia złożonego przez jego konkurenta, na podstawie którego dokonano wpisu podmiotu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, nie może jednak samodzielnie domagać się wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Wskazywane nieprawidłowości ostatecznie mogą doprowadzić do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie z urzędu, jednakże nie będzie to oznaczało, że Skarżący uzyska przymiot strony w takim postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. W tych okolicznościach nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.