I SA/Bk 27/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres od września 2010 r. do sierpnia 2011 r. wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...]września 2013 r. nr [...] odmawiającą A. K. (dalej jako Skarżąca) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres 09.2010r.-08.2011r. wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia w łącznej kwocie 5.444,46 zł. Rozpatrując wniosek Skarżącej o umorzenie ww. należności Prezes ZUS uznał, że nie zachodzą przesłanki przewidujące ich umorzenie w oparciu o art. 28 ust. 1 - 3 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm. (dalej w skrócie: "u.s.u.s.") oraz § 1 i § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Dz. U. nr 141, poz. 1365, dalej: "rozporządzenie"). Organ wskazał, że zadłużenie Skarżącej jest objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł. Na dzień dzisiejszy organ egzekucyjny nie wydał postanowienia o umorzeniu tego postępowania prowadzonego na rzecz ZUS. Z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] września 2013 r. wynika, że podjęto szereg czynności zmierzających do odzyskania należności wobec ZUS. W ocenie organu fakt umorzenia postępowań egzekucyjnych na rzecz innych wierzycieli nie może stanowić podstawy umorzenia należności wobec ZUS. Wobec powyższego, w obecnych okolicznościach faktycznych nie zachodzą przesłanki przewidujące umorzenie należności z tytułu składek z powodu ich całkowitej nieściągalności. Zdaniem Prezesa ZUS, zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził ponadto, że z uwagi na sytuację majątkową, rodzinną lub zdrowotną, Skarżąca nie jest w stanie spłacić należności. Organ wskazał, że Skarżąca nie korzystała w 2013 r. z pomocy społecznej. Ostatnia pomoc udzielona była w 2012 r. na łączną kwotę 2.699,09 zł. Wniosku o umorzenie nie uzasadniła ponadto złym stanem zdrowia własnym lub członków rodziny. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że Skarżąca nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności bądź niezdolności do pracy. Od [...] sierpnia 2011 r. zawiesiła prowadzoną działalność gospodarczą. Następnie była zgłoszona do ubezpieczenia jako absolwent pobierający stypendium. Uczestniczyła w kursach i szkoleniach prowadzonych przez Powiatowy Urząd Pracy w Ł. W ocenie Prezesa ZUS trudno zatem uznać, że Skarżąca nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia bądź prac dorywczych i pozyskania środków na spłatę zadłużenia. Prezes ZUS podniósł, że podejmując decyzję w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek należy postępować z największą ostrożnością, ważąc z jednej strony interes zobowiązanego, a z drugiej - interes ubezpieczeń społecznych. Z umorzenia zaległości nie można czynić powszechnie stosowanej metody, prowadzącej do braku zaległości z tytułu składek. Umorzenie tych zaległości - zgodnie z brzmieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów - ma charakter fakultatywny - co oznacza, że organ ma prawo podjąć decyzję o ich umorzeniu, nie ma natomiast takiego obowiązku. Nawet spełnienie przesłanek określonych przepisami regulującymi kwestie umorzenia składek jedynie otwiera możliwość ich umorzenia, ale nie obliguje do umorzenia składek, w każdej bowiem sytuacji rozważony winien być także interes funduszy, na które składki są przeznaczane. Organ dodał, że w sprawie nie wystąpiła żadna sytuacja nadzwyczajna, w tym stan klęski żywiołowej, które miałyby negatywny wpływ na sytuację Skarżącej i jej rodziny. Uwzględniono także, że z uwagi na wysokość zadłużenia brak jest możliwości jednorazowej jego spłaty. Brak jest jednak jakiegokolwiek zakazu prawnego, który stałby na przeszkodzie czynienia wpłat w kilku mniejszych kwotach czy też w ramach układu ratalnego, dostosowując ilość oraz wysokość rat do aktualnych możliwości płatniczych. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem Skarżąca złożyła skargę do Sądu wnosząc o jego uchylenie w całości i umorzenie należności. Skarżąca powołała się na bardzo trudną sytuację rodziny. Wobec męża prowadzącego działalność gospodarczą ogłoszona została w 2007 r. upadłość. Cały majątek firmowy i prywatny wszedł do masy upadłości. Syndyk sprzedał cały zbywalny majątek zarówno męża z działalności gospodarczej, jak i prywatny współmałżonków. Pozostały jedynie nieruchomości zabezpieczone hipoteką, na kwotę znacznie przekraczającą ich wartość (dom mieszkalny o wartości 400-500 tyś zabezpieczony hipoteką ponad 1,0 mln PLN oraz nieruchomość o wartości 1.1-2 mln - zabezpieczona hipoteką ponad 10 mln PLN). W sytuacji, w jakiej znalazła się Skarżąca z zobowiązaniami przekraczającymi kwotę 10 min zł, zachodzi jej zdaniem całkowita nieściągalność zobowiązań, brak jest również jakichkolwiek realnych możliwości na poprawę sytuacji majątkowej. Skarżąca wskazała ponadto, że w stosunku do jej osoby wielokrotnie umarzano postępowania egzekucyjne ze względu na brak majątku. W ocenie strony w świetle zgromadzonego materiału zachodzą także wystarczające przesłanki określone w § 3 rozporządzenia. Skarżąca wskazała, że jest osobą bezrobotną nie z wyboru, ale z konieczności, ze względu na panujące w całym kraju, a zwłaszcza w regionie bezrobocie. Dodała, że czyni kroki w celu znalezienia zatrudnienia. W 2012 r. brała udział w szkoleniu "aktywne formy poszukiwania pracy" oraz "pracownik biurowy z obsługą kadrową przedsiębiorstw". Niestety, brak jest ofert pracy na regionalnym rynku, zwłaszcza dla osób w jej wieku. Skarżąca stwierdziła, że organ zauważył koszty utrzymania miesięcznego w wysokości 519 zł. Do tych kosztów (stałych) należy jednak doliczyć zakup opału na zimę, co zostało pominięte. W ocenie możliwości finansowej spłaty zobowiązania organ pominął podstawowe potrzeby rodziny - zakup żywności chociażby w niezbędnym do egzystencji minimum, jakiegokolwiek podstawowego ubioru, obuwia. Pominął również stronę przychodów, która nie bilansuje nawet podstawowych potrzeb rodziny, pomijając nawet możliwość spłaty jakiejkolwiek kwoty. Złą sytuację materialną potwierdza pomoc materialna MOPS udzielona na podstawowe potrzeby rodziny. Skarżąca podniosła, że żyje poniżej granic minimum socjalnego, sięgając po pomoc socjalną. ZUS nie przeanalizował wystarczająco sytuacji materialnej, nie ustalił nawet wysokości dochodu, nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej. Sytuacja skarżącej nie daje podstaw do zawarcia układu ratalnego. Strona nie jest w stanie spłacić jakiejkolwiek kwoty. Zdaniem strony w niniejszej sprawie nastąpiło przekroczenie ram uznania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która w myśl postanowień art. 28 ust.1-3 u.s.u.s. zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Dodatkowo w uzasadnionych przypadkach, na mocy art. 28 ust. 3a ustawy u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Te uzasadnione przypadki przykładowo wymienione zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się, że rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne podejmowane są przez organy w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza możliwość (nie zaś konieczności) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Nawet w przypadku spełnienia jednej z przesłanek pozwalających na zastosowania takiej formy ulgi, organ może odmówić umorzenia należności (zob. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r. II GSK 141/07LEX nr 368197; wyrok WSA w Białymstoku z 14 października 2009 r. I SA/Bk 353/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2006 r., III SA/Wa 2927/06, LEX nr 306955). W tego typu sprawach sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może zastępować organu administracyjnego w podejmowaniu decyzji uznaniowej. Sąd nie rozstrzyga zatem o tym, czy zaległość powinna być umorzona. Takie rozstrzygnięcie należy bowiem wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego podlega natomiast w pełnym zakresie kontroli, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi. Jej kontrola sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym o odmowie umorzenia należności mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 1998 r. I SA/Kr 1227/97, LEX nr 33404). Zdaniem Sądu, w rozpatrywanym przypadku organ wziął pod uwagę możliwość wystąpienia wszystkich przesłanek pozwalających na umorzenie należności. Przede wszystkim zgodzić się należy z organem, że w sprawie tej nie wystąpiła żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust.1-3 u.s.u.s. Z akt wynika, że egzekucja należności ZUS-u prowadzona jest przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł. i nie została dotychczas zakończona. Organ egzekucyjny nadal podejmuje czynności zmierzające do wyegzekwowania zadłużenia Skarżącej. Postępowanie egzekucyjne, prowadzone na rzecz ZUS do majątku Skarżącej, nie zostało umorzone. Zasadnie przyjęto zatem, że w stosunku do Skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Oceny takiej nie mogą zmienić dołączone do akt, postanowienia o umorzeniu postępowań egzekucyjnych prowadzonych wobec Skarżącej, czy też jej męża, gdyż dotyczą one egzekucji prowadzonej na rzecz innych wierzycieli. Ponadto, dopiero po formalnym zakończeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego na rzecz ZUS będzie można stwierdzić czy faktycznie brak jest majątku pozwalającego na spłatę dochodzonych przez ZUS należności. Do tego czasu trudno jest mówić, że strona nie ma majątku, z którego można egzekwować należności. Tym bardziej, że w sprawie ustalone zostało, że Skarżąca i jej mąż są właścicielami dwóch nieruchomości zabezpieczonych hipotekami. Wprawdzie jak twierdzi strona, wartość tych hipotek przekracza wartość nieruchomości, niemniej jednak nieruchomości te stanowią potencjalny majątek, z którego wierzyciel może być zaspokojony, chociażby w części. Przepis art. 28 ust. 3 u.s.u.s. stanowi materialnoprawną podstawę umorzenia należności z tytułu składek, z powodu ich całkowitej nieściągalności, a więc na skutek okoliczności, które nie mają charakteru przemijającego, lecz trwały. W przypadku Skarżącej koniecznym było również rozważenie przesłanek pozwalających na umorzenie należności w przypadkach określonych w cytowanym rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. Podobnie jak przypadku przesłanki całkowitej nieściągalności należności, tak i w sytuacji przesłanek pozwalających na umorzenie zaległości w uzasadnionych przypadkach przykładowo wymienionych w rozporządzeniu, rzeczą organu jest stwierdzenie, czy w konkretnym przypadku wystąpiła określona przesłanka. Ten etap orzekania organu nie jest ocenny. Dopiero po stwierdzeniu wystąpienia jednej z przesłanek umorzenia składek, organ administracyjny ma możliwość wyboru konsekwencji prawnych określonego stanu faktycznego. To właśnie w tym etapie dochodzi do działania w ramach uznania administracyjnego. W sprawie tej organ ustalił, że Skarżąca zamieszkuje wraz z mężem i córką w domu będącym własnością małżonków. Z dniem [...] lipca 2013 r. uznana została za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. Mąż nie figuruje jako osoba ubezpieczona i płatnik składek. Córka jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku zarejestrowaną w urzędzie pracy. W 2012 r. Skarżąca uzyskała pomoc finansową z MOPS w postaci zasiłku okresowego, celowego na opał i celowego na opłacenie rachunku za energię elektryczną. W 2013 r. nie korzystała z tej formy pomocy. Z oświadczenia Skarżącej wynika, że ponosi miesięczne wydatki w kwocie 513,15 zł - energia (300 zł), woda (100/200 zł), telefon (19,90 zł), podatek od nieruchomości (519 zł za rok), wywóz nieczystości (30 zł). Ponadto, w 2010 r. i 2011 r. osiągnęła straty, a w 2012 r. dochód - 487,30 zł. Sąd akceptuje stanowisko organu, że przedstawione okoliczności nie potwierdzają, że Skarżąca nie jest w stanie spłacić należności z uwagi na sytuację majątkową, rodzinną lub zdrowotną. Skarżąca nie powołała się na swój stan zdrowia, bądź to stan zdrowia członków jej rodziny. Nie wykazała też jakichkolwiek strat materialnych poniesionych w wyniku klęski żywiołowej lub innych nadzwyczajnych zdarzeń. Organ uwzględnił sytuację rodzinną i finansową Skarżącej oraz możliwości uzyskania dochodu. Pamiętać jednak trzeba, że instytucja umorzenia należności z tytułu składek znajduje zastosowanie w obiektywnie wyjątkowych sytuacjach. Organ musi ważyć nie tylko interes osoby zobowiązanej, ale również interes ubezpieczeń społecznych, z puli których wypłacone są świadczenia uprawnionym do tego osobom ubezpieczonym. Organ trafnie też zwrócił uwagę, że choć wysokość zadłużenia uniemożliwia w związku sytuacją materialną strony jego jednorazową spłatę, to istnieje jednak możliwość spłaty w ramach układu ratalnego. Kwota do spłaty (5.444,46 zł) pozwala na dostosowanie ilości rat do aktualnych możliwości Skarżącej. Rozważając sytuację majątkową organ nie pominął faktu korzystania przez Skarżącą z pomocy społecznej. Na podstawie zebranych dowodów stwierdził jednocześnie, że taka pomoc była udzielana tylko w 2012 r. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ocenił sytuację Skarżącej pod kątem wymienionych przesłanek. Zaskarżona decyzja została należycie uzasadniona, a podjętemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić dowolności. Jakkolwiek sytuacji majątkowej Skarżącej nie można uznać jako zadowalającej, to jednak organ swobodnie ocenił, że brak jest podstaw do zastosowania wnioskowanej preferencji. Strona zarzuciła, że organ nie doliczył do kosztów utrzymania zakupu opału na zimę oraz pominął podstawowe potrzeby rodziny - zakup żywności, ubioru, obuwia. Pamiętać jednak trzeba, że ciężar dowodzenia wskazanych przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Skarżąca informowana o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i zgłaszania żądań, nie przedstawiła na etapie postępowania administracyjnego danych wskazujących na wysokość wydatków, na które powołuje się w skardze. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy trafnie więc uznano za kompletny i w pełni wystarczający do wydania decyzji w sprawie. Organ nie przekroczył ram uznania administracyjnego, bowiem do tego etapu postępowania nie doszło. Na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania i dowodów zebranych i ocenionych zgodnie z dyrektywami swobodnej oceny, organ doszedł do przekonania, że w sprawie nie występują przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanej ulgi. Końcowo Sąd zauważa, że wniosek o umorzenie należności wobec ZUS może być ponawiany, w szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego. Stąd w przypadku zaistnienia takich okoliczności Skarżąca może ponownie wystąpić do organu z takim wnioskiem. Uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).