I SA/Bk 500/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę Pismem z [...] września 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. zawiadomił K. W. (zwanego dalej: "skarżącym") jako osobę reprezentującą FZPP Fundację Z. (dalej jako "FZPP", "Fundacja") o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych przez Fundację płatności rolnośrodowiskowych przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] i z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. Następnie decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] lutego 2018 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. ustalił Fundacji kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 31.919,30 zł. Decyzja została doręczona w dniu [...] stycznia 2018 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru – k. 22 akt adm.) i – jak wskazuje organ w zaskarżonym postanowieniu - stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. W dniu [...] maja 2021 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął, nadany w dniu [...] maja 2021 r. za pośrednictwem operatora pocztowego, wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] o ustaleniu Fundacji kwoty nienależnie pobranych płatności. Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. odmówił skarżącemu wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] stycznia 2018 r. Po rozpatrzeniu zażalenia, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że wznowienia postępowania może żądać wyłącznie strona, czyli każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). O posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje co do zasady norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Mając powyższe na względzie organ stwierdził, że skarżący nie posiada statusu strony postępowania w sprawie ustalenia Fundacji kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego. Jak wynika z posiadanej przez ARiMR dokumentacji Sąd Rejonowy w B. XII Wydział Gospodarczy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., sygn. akt [...]. KRS [...] zawiesił zarząd FZPP i ustanowił dla Fundacji zarządcę przymusowego w osobie E. K. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. podkreślił, że stosownie do art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 2020 r., poz. 2167) zarządca przymusowy reprezentuje fundację w sprawach wynikających z zarządu, w tym również w postępowaniu sądowym; jest on obowiązany wykonywać czynności potrzebne do prawidłowego działania fundacji, co oznacza, że jest on wyłącznie właściwy do reprezentowania fundacji w czasie obowiązywania postanowienia sądu o ustanowieniu zarządcy przymusowego. W ocenie organu, niewątpliwie ze względu na swoje rzeczywiste przekonanie, skarżący jest zainteresowany wszczęciem postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] stycznia 2018 r., niemniej jednak z pojęcia strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., zostały wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego, a tylko taki wykazała w sprawie pełnomocnik skarżącego. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący, który, działając przez pełnomocnika, wywiódł skargę do tutejszego Sądu, zaskarżając je w całości. Skarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie posiada statusu strony postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu Fundacji kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. z uwagi na brak interesu prawnego w tym zakresie, podczas gdy w przedmiotowym postępowaniu skarżący legitymuje się interesem prawnym we wszczęciu postępowania o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem w/w decyzji, a tym samym winien być uznany za stronę postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji w całości, jak również o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja z [...] stycznia 2018 r. została wydana w stosunku do Fundacji, której skarżący był prezesem do dnia złożenia rezygnacji z pełnienia funkcji w dniu [...] lipca 2016 r. ze skutkiem na dzień [...] sierpnia 2016 r. Decyzja została więc wydana w czasie, gdy nie był on prezesem Fundacji. Wprawdzie figurował on w KRS jako prezes zarządu Fundacji, jednak dowiedział się o tym z decyzji Kierownika ARiMR z dnia [...] kwietnia 2021 r. wydanej w sprawie stwierdzenia jego odpowiedzialności za zobowiązania Fundacji. Wskazał, że [...] maja 2021 r. w toku przeglądania akt Fundacji zorientował się, że pomimo złożenia rezygnacji z pełnienia funkcji prezesa zarządu tej Fundacji, owa rezygnacja nie została złożona do akt. Skarżący powołuje się w skardze na trudną sytuację zdrowotną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i dlatego podlegała oddaleniu. Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, do czego uprawniał przepis art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej powołana jako: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa, w której. przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Sąd rozpoznaje takie sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Przedmiotem sporu jest zasadność odmowy skarżącemu wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] stycznia 2018 r. wydaną w przedmiocie ustalenia Fundacji Z. kwoty nienależnie pobranych płatności. Procedura wznowienia postępowania administracyjnego została uregulowana w Rozdziale 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."). Jak wynika z treści art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 (taka podstawa wznowienia została wskazana we wniosku) następuje z urzędu lub na żądanie strony. Przepis art. 148 k.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach. Pierwsza faza - pozaprocesowa, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W tej fazie postępowania organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Odmowa wznowienia z przyczyn podmiotowych następuje wtedy, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego (wyrok NSA z 8 lipca 1999 r., I SA 1611/98; wyrok NSA z 28 października 1998 r., I SA 181/98; wyrok NSA z 13 października 1998 r., I SA 373/98; wyrok NSA z 12 października 1998 r., IV SAB 77/98 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W rozpoznawanej przez sąd sprawie organ, odmawiając wznowienia postępowania, powołał się na przesłankę podmiotową, czyli że skarżący nie ma legitymacji materialnej do złożenia wniosku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną postępowania, zgodnie z art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Co do zasady za stronę postępowania uznaje się każdego, kto formalnie uczestniczył w postępowaniu głównym, podmiotu, którego dotyczyła decyzja. Posiadanie interesu prawnego, którego pochodną jest legitymacja procesowa, może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, wyd. 7 uzupełnione i rozszerzone, Warszawa 2005, s. 224 i n.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.01.1995 r., sygn. akt I SA 1326/93). Interes prawny każdorazowo powinien wynikać z konkretnej normy prawa materialnego i odnosić się do określonego stanu faktycznego. Musi on przy tym bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej danego podmiotu. Stroną jest zatem tylko ten podmiot, którego własny interes prawny (obowiązek lub uprawnienie) podlega konkretyzacji w tym postępowaniu podatkowym. Stronami postępowania podatkowego są zatem osoby na które został nałożony obowiązek podatkowy jak i podmioty, których związek z postępowaniem opiera się o inne prawa i obowiązki wynikające z prawa podatkowego. O tym, czy podmiot ma interes prawny, nie może decydować jedynie sama wola podmiotu zainteresowanego prowadzeniem danego postępowania i rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. W tym względzie od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, w którym dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę skutecznego żądania podjęcia stosownych czynności przez organ administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2018 r. II OSK 897/1;, z dnia 17 listopada 2017 r. I OSK 982/17 i z dnia 8 listopada 2017 r. II OSK 662/16). Mieć zatem interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić obowiązującą normę porządku prawnego, na podstawie której można skutecznie żądać czynności organu. Z kolei interes faktyczny nie jest prawnie chroniony i jego nieuwzględnienie jest prawnie dopuszczalne (vide: W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2000, s. 126). Precyzując pojęcie interesu faktycznego, wskazano w orzecznictwie, że jako interes faktyczny należy kwalifikować taki stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jak w przypadku interesu prawnego, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.02.1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, opubl. w E. Smoktunowicz, Kodeks postępowania administracyjnego w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 1995, s. 109). Wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie to dotknięte było jedną z wad, które zostały wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym, zmierzającym do kontroli decyzji zapadłych w trybie zwykłego postępowania, mających walor ostateczności. Jeżeli konkretny podmiot nie ma statusu strony w postępowaniu zwykłym (wymiarowym), to nie może mieć także tego statusu w postępowaniu nadzwyczajnym. W ocenie sądu, rację ma więc organ twierdząc, że skarżący nie posiadał statusu strony w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] stycznia 2018 r. Decyzja ta została wydana wobec Fundacji - jej przedmiotem było ustalenia Fundacji Z. kwoty nienależnie pobranych przez tę Fundację płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. Stroną tego postępowania była Fundacja. Tylko własny interes tej Fundacji podlegał konkretyzacji w prowadzonym wobec niej postępowaniu i to jej przysługiwało uprawnienie do złożenia odwołania od tej decyzji.. Fundacja jest też podmiotowo uprawniona do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją. Zauważyć należy, że aktualnie skarżący nie reprezentuje Fundacji, gdyż jak wynika z akt sprawy i znajdujących się w niej pism procesowych, Sąd Rejonowy w B. XII Wydział Gospodarczy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., sygn. akt [...]. KRS [...] zawiesił zarząd FZPP i ustanowił dla Fundacji zarządcę przymusowego w osobie E. K. Zatem od tej chwili jedynie zarządca przymusowy może działać w imieniu i na rzecz tego podmiotu. Skarżący, jako były członek zarządu Fundacji, nie jest stroną postępowania wznowieniowego w sprawie ustalenia nienależnie przyznanych Fundacji płatności rolnych. Nie stał się on bowiem następcą prawnym Fundacji, nie przejął jej praw i obowiązków. Skarżący posiada w tej sprawie jedynie interes faktyczny. Jak wynika z treści skargi, skarżący został obciążony przez Kierownika ARiMR na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. odpowiedzialnością za zobowiązania Fundacji. Wzruszenie decyzji z [...] stycznia 2018 r. eliminowałoby z obiegu prawnego decyzję stanowiącą podstawę jego odpowiedzialności. To jednak nie czyni skarżącego uprawnionym podmiotowo do wniesienia skargi o wznowienie postępowania w sprawie podmiotu, którego w sposób oczywisty i bezsporny już nie reprezentuje. W orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie - w pewnym stopniu analogicznej - sytuacji dotyczącej odpowiedzialności osób trzecich za zobowiązania spółki ugruntowane jest stanowisko, że "nie negując istnienia interesu faktycznego osób trzecich, tak zresztą jak i następców prawnych podatników, płatników czy inkasentów, w wydaniu decyzji, dotyczącej praw lub obowiązków ostatnio wymienionych podmiotów, za których zobowiązania, przy zaistnieniu określonych przesłanek, osoby trzecie czy następcy prawni odpowiadają, nie można uznać, że mają oni własny (osobisty, indywidualny) interes prawny, warunkujący status strony w postępowaniach, w efekcie których wydawane są decyzje skierowane do innych adresatów" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03.02.2006 r., sygn. akt I FSK 504/05, opubl. CBOSA). Przyjąć należy, że żaden przepis prawa nie wskazuje, aby byli członkowie zarządu spółki mieli interes prawny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia skierowanego do spółki (czy to w toku postępowań zwykłych, czy też nadzwyczajnych). Zdaniem sądu, analogicznie należy przyjąć na gruncie spraw odpowiedzialności byłego członka zarządu za zobowiązania Fundacji. Przedstawione powyżej rozumienie art. 28 k.p.a. każe przyjąć prawidłowość działania organu, który potwierdził zasadność odmowy skarżącemu wznowienia postępowania w sprawie, której nie był on stroną w postępowaniu zwykłym, a gdzie stroną była Fundacja, w której pełnił on funkcję członka zarządu. Powyższe nie pozbawia jednak skarżącego możliwości podnoszenia argumentów dotyczących daty zaprzestania pełnienia przez niego funkcji prezesa zarządu Fundacji w postępowaniu, które toczy się wobec niego w przedmiocie stwierdzenia jego odpowiedzialności za zobowiązania Fundacji. Sąd, rozumiejąc trudną sytuację skarżącego, wskazuje, że wśród przesłanek uznania za stronę postępowania brak jest takich, które pozwalają na uwzględnienie sytuacji zdrowotnej podmiotu, która ubiega się o status strony. Nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a,, orzekł o oddaleniu skargi.