I SA/Bk 509/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant referent Mateusz Kownacki, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2015 w pomniejszonej wysokości oddala skargę. W dniu [...] czerwca 2015 r. K. G. złożył wniosek o przyznanie na rok 2015 płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007 - 2013 w ramach realizacji pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 147,24 ha. W trakcie kontroli administracyjnej tego wniosku stwierdzono, że powierzchnia zadeklarowana uległa zmniejszeniu w stosunku do powierzchni, na której w 2011 r. Skarżący podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w przedmiotowym pakiecie. W efekcie, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], przyznał Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik Skarżącego zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 kpa, art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.), § 38 ust. 6 i 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"), § 1 pkt 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2014 r. poz. 324), § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 czerwca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. 2015 r. poz. 908), art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. L 347 z 20 grudnia 2013, s. 549). Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wydał w dniu [...] marca 2017 r. decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 zobowiązał się do realizacji podjętych zobowiązań na powierzchni 159,93 ha przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia 15 marca 2011 r. do dnia 14 marca 2016 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. W roku 2015 powierzchnia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w pakiecie 5, wariancie 5.1 uległa zmniejszeniu do powierzchni 147,24 ha. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że Skarżący we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie zadeklarował działek ewidencyjnych nr [...], położonych w obrębie W.- Ł., gminie G., powiecie m., województwie p., tym samym nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji stwierdził, że organ pierwszej instancji, w związku z naruszeniem § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, słusznie zastosował § 38 ust. 6 cytowanego aktu prawnego, zgodnie z którym jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskową przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie ma zastosowania § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ponieważ w latach 2011-2014 Skarżący otrzymał płatność rolnośrodowiskową do działek rolnych położonych na przedmiotowych działkach ewidencyjnych. Jednocześnie organ stwierdził, że w aktach brak jest dokumentów wskazujących na przejęcie gruntów objętych zmniejszeniem przez innego producenta rolnego wraz z zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym na te grunty przez Skarżącego. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wskazał ponadto, że Skarżący w drugim roku realizacji zobowiązania (2012) dokonał zmniejszenia obszaru podjętego w 2011 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego do powierzchni 153,80 ha poprzez wycofanie z wniosku działek ewidencyjnych nr [...] (wykazano powierzchnię 0,00 ha). Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał w dniu [...] listopada 2015 r. decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2012, nakładając jednocześnie sankcję w wysokości 20%, zgodnie z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. W trzecim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (2013) Skarżący ponownie dokonał zmniejszenia obszaru zobowiązania rolnośrodowiskowego do powierzchni 152,65 ha poprzez wycofanie z wniosku (po stwierdzeniu nieprawidłowości przez organ) działek ewidencyjnych nr [...]. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał w dniu [...] listopada 2015 r. decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013, nakładając jednocześnie sankcję w wysokości 20% na podstawie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. W roku 2015 Skarżący nie zachował w gospodarstwie rolnym części trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, co potwierdza brak deklaracji we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. działek ewidencyjnych nr [...], a tym samym zmniejszenie powierzchni w ramach wariantu 5.1 do 147,24 ha. Konsekwencją powyższego było nałożenie w 2015 r. sankcji w wysokości 20% zgodnie z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W ocenie organu doszło zatem dwukrotnie do tego samego uchybienia, tj. zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w 2011 r., dlatego też w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosowano zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej o 20%, wynikające z treści przepisu § 5 rozporządzenia zmieniającego z dnia 2 czerwca 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 6 kpa, polegający na niezastosowaniu § 1 pkt 14 rozporządzenia zmieniającego z dnia 12 marca 2014 r. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie ma zastosowania art. 64 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013. W aktach brak jest dowodów potwierdzających wystąpienie siły wyższej, niezgodność deklaracji powierzchni przez rolnika nie była wynikiem błędu oczywistego (tj. takiego, który musi być wykryty na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie płatności i danych zawartych w dokumentach dołączonych do wniosku), ani wynikiem błędu organu. Odwołujący nie wykazał skutecznie w toku postępowania, iż nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych oraz za niedotrzymanie podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Organ uznał, że w sprawie nie ma także zastosowania art. 77 ust. 2 powyższego rozporządzenia, gdyż odnosi się do zasady wzajemnej zgodności, a rozpatrywana sprawa dotyczy niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. W skardze złożonej do Sądu pełnomocnik Skarżącego zaskarżył powyższą decyzję w całości i zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a. art. 7 kpa oraz art. 21 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju (...) - poprzez niezałatwienie wniosku po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść Skarżącego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego kroków, skutkujące wydaniem błędnej decyzji poprzez bezpodstawne zastosowanie dwóch sankcji 20%, skutkujących zmniejszeniem płatności; b. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju (...) - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym przyjęcie błędnych i niezasadnych założeń, że w gospodarstwie rolnym Skarżącego faktycznie doszło do nie zachowania trwałych użytków zielonych, oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, pomimo nie dysponowania przez organ żadnymi dowodami w tej kwestii; c. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju (...) - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, tj. nie uwzględnieniu okoliczności wskazujących na to, że nie zadeklarowanie we wniosku trwałych użytków zielonych nastąpiło w wyniku szczególnych okoliczności nie zawinionych przez Skarżącego; d. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju (...) - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego tj. nie zweryfikowaniu, pomimo dysponowania środkami w postaci kontroli na miejscu, wizytacji w terenie - czy faktycznie na nie zadeklarowanych przez Skarżącego działkach doszło do nie zachowania trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo; e. art. 8 i 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, poprzez pominięcie w uzasadnieniu oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym w szczególności braku informacji - z jakiego powodu organ nie zdecydował się na przeprowadzenie kontroli na miejscu w celu weryfikacji, czy doszło do nie zachowania TUZ na nie zadeklarowanych działkach - brak powyższych wyjaśnień w uzasadnieniu decyzji uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa ; f. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 kpa, polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji oraz nie uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i nie przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; - naruszenie przepisów prawa materialnego: g. § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że przepis ten (zawarta w nim 20 % sankcja) znajduje zastosowanie - gdy do niezachowania trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego doszło w sytuacji nie zadeklarowania ich we wniosku o przyznanie płatności - chociaż faktycznie przepis ten odnosi się do trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego niezachowanych w gospodarstwie rolnym (w znaczeniu zniszczonych, przekształconych) i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej - do którego to zniszczenia, przekształcenia TUZ, jak i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanego rolniczo - faktycznie nie doszło, co więcej organ nie dysponuje żadnymi co do tego dowodami; h. § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego niewłaściwą wykładnię - tj. przepis ten (zawarta w nim 20 % sankcja) znajduje zastosowanie w przypadku gdy doszło do niezachowania (zniszczenia, przekształcenia) nie tylko trwałego użytku zielonego, ale również elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanego rolniczo tworzącego ostoje dzikiej przyrody. To znaczy, żeby zastosować sankcję z tego przepisu zniszczeniu/przekształceniu muszą ulec TUZ-y wraz z elementami krajobrazu rolniczego tworzącymi ostoje dzikiej przyrody - w przedmiotowej sprawie organ w ogóle nie analizował sprawy w tym zakresie; i. § 38 ust. 7 rozporządzenia rolno środowiskowego - poprzez dokonanie jego niewłaściwej wykładni polegającej na przyjęciu, że w przypadku gdy rolnik nie zachował TUZ i elementów krajobrazu rolniczego... w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach została przyznana płatność rolnośrodowiskową stosuje się 20% sankcję z przepis § 38 ust. 6 , chociaż z przepisu tego wynika, że jeżeli doszło do utraty posiadania TUZ-a i elementów krajobrazu rolniczego do którego została przyznana płatność rolno środowiskowa - należy zastosować "cały" przepis § 38 ust. 6 (a nie tylko sankcję), tzn. organ zobowiązany jest zbadać czy TUZ i elementy krajobrazu nie zostały zniszczone lub przekształcone w inną uprawę ; j. § 38 ust. 6 w związku z § 39 ust 2. pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne zastosowanie (sankcjonowanie nie zniszczonych a utraconych TUZ-ów) - chociaż jedyną i właściwą sankcją jaka może być zastosowana w przypadku nie zadeklarowania we wniosku TUZ-a objętego zobowiązaniem rolnośrodowiskowym nie jest sankcja z § 38 ust. 6, a sankcja z § 39 ust 2 pkt 2, czyli zadeklarowanie we wniosku mniejszej powierzchni TUZ (zmniejszenie powierzchni) - skutkuje tylko pomniejszeniem płatności o nie zadeklarowaną powierzchnię, natomiast na podstawie § 39 ust. 2 pkt 2 organ może żądać zwrotu wypłaconych do tej nie zadeklarowanej (w 2015 r.) powierzchni -płatności przyznanych w latach poprzednich - jako skutek nie dotrzymania zobowiązania. W przedmiotowej sprawie doszło do zwykłego niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego (zmniejszenia powierzchni we wniosku na 2015 r. względem zobowiązania podjętego w 2011 r.), za co grozi sankcja w wysokości określonej w § 39 ust. 2 pkt 2; natomiast 20% sankcja jest zastrzeżona do niedotrzymania zobowiązania w postaci zniszczenia/ przekształcenia TUZ (§ 38 ust. 6), do którego to zniszczenia/przekształcenia TUZ nie doszło; k. art. 64 ust 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 - poprzez jego nie zastosowanie chociaż stan faktyczny wskazuje na to, że zaistniały wyjątkowe okoliczności tj. niezadeklarowanie we wniosku działek rolnych/ewidencyjnych było spowodowane wypowiedzeniem umowy dzierżawy dla Skarżącego, a powierzchnia tych działek jest nieznaczna; l. § 5 rozporządzenia zmieniającego z dnia 2 czerwca 2015 r., poprzez jego zastosowanie, tj. przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do ponownego stwierdzenia - niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanego rolniczo - konsekwencją czego było zastosowanie 20% sankcji; m. pkt 19 preambuły rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, poprzez nieuwzględnienie wytycznych zawartych w tej regulacji mówiących o tym, że kara administracyjna powinna być proporcjonalna do wagi niezgodności, powinna uwzględniać nadzwyczajne okoliczności i umyślne działanie beneficjenta; n. art. 15 ust. 1 i pkt. 17 preambuły rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 - poprzez jego nie zastosowanie w sytuacji kiedy Skarżący w odpowiednim czasie (tj. przed ewentualnym powiadomieniem o przeprowadzeniu kontroli na miejscu) złożył deklarację zgodną ze stanem faktycznym; o. pkt. 42 i 43 preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, poprzez nieuwzględnienie wytycznych zawartych w tych regulacjach a pozwalających na właściwą wykładnię innych przepisów, a przede wszystkim § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, stosowanego przez organ w przedmiotowej sprawie; p. § 45 pkt. 8 rozporządzenia rolno środowiskowego - poprzez jego nie zastosowanie. Wskazując na powyższe autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w sprawie jest zmniejszenie Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 i zastosowanie sankcji 20 % przewidzianych w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz § 5 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego z dnia 2 czerwca 2015 r. Analizując materialnoprawne przepisy znajdujące zastosowanie w rozpatrywanym przypadku wskazać trzeba, że warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na realizację programu rolnośrodowiskowego reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r. Zgodnie § 2 ust. 1 pkt 3 tego aktu, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Stosownie do § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Ustawodawca w § 6 wymienionego rozporządzenia przyjął generalną zasadę, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy tego aktu dopuszczają dokonanie takiej zmiany. Tylko w przypadku zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego dokonanej w myśl § 6 ust. 1 zmianę taką wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 6 ust. 2. Stąd rolnik nie ma "dowolności" w modyfikacji podjętego zobowiązania, a dopuszczalne przypadki zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w trakcie jego trwania są jednoznacznie sprecyzowane. Zgodnie z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Stosownie do treści § 38 ust. 7 analizowanego aktu, przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. W tej części rozważań konieczne jest ponadto wskazanie, że z dniem 14 lipca 2015 r. rozporządzenie rolnośrodowiskowe zostało znowelizowane na podstawie rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie rolnośrodowiskowe. W § 2 aktu zmieniającego przewidziano, że do przyznawania płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami: 1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem 15 marca 2015 r., 2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia 15 marca 2015 r. - stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednocześnie w § 5 rozporządzenia zmieniającego prawodawca określił sytuacje, w których płatność rolnośrodowiskowa jest dodatkowo zmniejszana o kwoty 10%, 20% lub 30%. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w kolejnym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przed dniem 15 marca 2014 r. zostanie ponownie stwierdzone to samo uchybienie, o którym mowa w § 3 ust. 2 lub w § 4 ust. 2, lub to samo uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów innych niż Pakiet 8. Ochrona gleb i wód lub zostanie ponownie stwierdzone, że rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.) i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody, płatność rolnośrodowiskowa jest zmniejszana dodatkowo o kwotę stanowiącą: 1) 10% kwoty, którą rolnik otrzymałby, gdyby to uchybienie nie wystąpiło - w przypadku ponownego stwierdzenia tego samego uchybienia po raz pierwszy; 2) 20% kwoty, którą rolnik otrzymałby, gdyby to uchybienie nie wystąpiło - w przypadku ponownego stwierdzenia tego samego uchybienia po raz drugi; 3) 30% kwoty, którą rolnik otrzymałby, gdyby to uchybienie nie wystąpiło - w przypadku ponownego stwierdzenia tego samego uchybienia po raz trzeci. Przechodząc do dalszych rozważań Sąd pragnie zauważyć, że w kontrolowanej sprawie ustalono, że Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 podjął się realizacji zobowiązań przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od 15 marca 2011 r. do 15 marca 2016 r. Podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 Ochrona siedlisk lądowych ptaków Natura 2000 na powierzchni 159,93 ha, Skarżący zobowiązał się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26 lutego 2009 r., między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. W 2015 r. powierzchnia realizacji zobowiązania uległa zmniejszeniu do powierzchni 147,24 ha. Stwierdzone zmniejszenie obszaru trwałych użytków zielonych oznacza, że Skarżący nie zachował w tym zakresie w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody. Powyższe działki były objęte planem działalności rolnośrodowiskowej. W konsekwencji, ze względu na naruszenie § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organy prawidłowo zastosowały sankcję 20%, przewidzianą w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Niezasadny jest zarzut niewłaściwej wykładni § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy nie dokonano zmiany faktycznego przeznaczenia gruntów. Niewątpliwie w świetle § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz powołanego w jego treści § 4 ust. 2 pkt 1 ww. aktu, niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo – w rozumieniu § 38 ust. 6 – jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. W myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 – obejmującego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Ustalając, co należy rozumieć poprzez "niezachowanie", o którym mowa w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy uwzględnić treść § 38 ust. 7 ww. rozporządzenia. Prawodawca wskazał zatem na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów. Skoro tak, przyjąć trzeba, że przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów – na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo – jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. W konsekwencji – co do zasady – tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 6. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Stanowisko to zostało przedstawione m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 maja 2015 r. sygn. II GSK 646/14, II GSK 758/14, II GSK 2918/14; 2 października 2015 r. sygn. II GSK 1998/14; 18 marca 2016 r. sygn. II GSK 2110/14. W wyroku z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. II GSK 2393/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wycofanie pierwotnie deklarowanych działek, czy deklarowanie ich w pomniejszonej wielkości jest tego rodzaju "niezachowaniem" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, które skutkować winno zmniejszeniem płatności. Powyższe poglądy w pełni akceptuje orzekający w tej sprawie Sąd. Oczywiste jest ponadto, że sam fakt niezachowania trwałych użytków zielonych w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki, nie jest wystarczający do odstąpienia od stosowania omawianej sankcji 20%. Obecnie już samo objęcie trwałych użytków zielonych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, bez względu na przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, skutkuje tym, że wyjątek związany z utratą posiadania gruntów objętych programem nie powoduje odstąpienia od nałożenia sankcji. Nawet w przypadku utraty posiadania działki istotnym elementem dla możliwości zastosowania odstępstwa od nałożenia sankcji z § 38 ust. 6 jest zbadanie, czy działka ta była objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Stąd jako bezpodstawne w rozpatrywanym przypadku należało uznać zarzuty naruszenia § 38 ust. 6 i 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz pkt 42 i 43 preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Radu (UE) nr 1307/2013. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że kwestionowana przez stronę skarżąca sankcja z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego została w tej sprawie prawidłowo zastosowana. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia § 38 ust. 6 w zw. z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Strona skarżąca próbuje wywieźć, że w sprawie tej organ powinien nałożyć na Skarżącego zmniejszenie płatności na rok 2015 r. na podstawie § 39 ust. 2 pkt 2, nie zaś jej pomniejszenie o 20%. Należy jednak zauważyć, że sankcje wymienione w obu przepisach mają odrębny charakter. Przyjmuje się wręcz, że zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o której mowa w § 38 (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. II GSK 4983/16, LEX nr 2303953). Przepis § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności. Zastosowanie tej sankcji nie wyklucza przy tym sankcji określonej w § 39 tego rozporządzenia (wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r. sygn. II GSK 2115/16, LEX nr 2168715). Postępowanie dotyczące zwrotu płatności oparte na § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest zatem postępowaniem odrębnym od tego prowadzonego na podstawie § 38 tego aktu. Pozbawiony podstaw okazał się zarzut naruszenia § 5 rozporządzenia zmieniającego z dnia 2 czerwca 2015 r. Rozporządzenie owe weszło w życie 14 lipca 2015 r. W akcie tym zastrzeżono, że do przyznawania płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami: 1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem 15 marca 2015 r., 2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia 15 marca 2015 r. - stosuje się przepisy dotychczasowe (§ 2). W kontrolowanym przypadku wniosek o przyznanie płatności wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w B. w dniu [...] czerwca 2015 r., stąd w sprawie tej znajdzie zastosowanie § 5 rozporządzenia zmieniającego. Organ wykazał, że w sprawie doszło do ponownego stwierdzenia tego samego uchybienia po raz drugi, tj. zmniejszenia trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w 2011 r. Z uwagi na zmniejszanie obszaru podjętego w 2011 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego organ wydał decyzje pomniejszające płatność rolnośrodowiskową za 2012 r. i 2013 r., przy zastosowaniu sankcji z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Decyzje te były już przedmiotem sądowej kontroli w sprawach o sygn. I SA/Bk 141/16 i I SA/Bk 142/16). W 2015 r. (tj. w obecnie rozpatrywanym przypadku) po raz kolejny doszło do tego samego uchybienia - zmniejszenia trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody objętych, po niezadeklarowaniu części działek rolnych z podjętego w 2011 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 64 ust 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Przepis ten stanowi, że nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku gdy: a) niezgodność jest wynikiem działania siły wyższej; b) niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6; c) niezgodność jest wynikiem błędu właściwego organu lub innego organu oraz w przypadku gdy błąd ten nie mógł zostać w rozsądny sposób odkryty przez osobę, której dotyczy kara administracyjna; d) dana osoba może dowieść w sposób zadowalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby; e) niezgodność jest nieznaczna, w tym w przypadku gdy wyrażona jest w formie progu, który ma zostać ustalony przez Komisję na podstawie ust. 7 lit. b); f) zachodzą inne przypadki, w których nałożenie kary nie jest właściwe; przypadki te mają być określone przez Komisję zgodnie z ust. 6 lit. b). Należy podzielić argumentację organu, że niezgodność deklaracji powierzchni przez rolnika nie była wynikiem błędu oczywistego (tj. takiego, który musi być wykryty na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie płatności i danych zawartych w dokumentach dołączonych do wniosku), ani wynikiem błędu organu. W aktach sprawy brak jest ponadto dowodów na wystąpienie siły wyższej. Należy przy tym zauważyć, że wypowiedzenie umowy dzierżawy nie stanowi siły wyższej w rozumieniu przywołanego rozporządzenia nr 1306/2013. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tego aktu, do celów finansowania WPR, zarządzania nią i monitorowania jej "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności w następujących przypadkach: a) śmierć beneficjenta; b) długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu; c) poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym; d) zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym; e) choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw; f) wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku. Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który wymienia inne niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorie siły wyższej lub wyjątkowe okoliczności, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany. Spośród wymienionych w tym przepisie przypadków strona odwołuje się do pkt 8, tj. innej okoliczności, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mającej wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będącej wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika. W aktach sprawy nie znajdują się dokumenty potwierdzające wystąpienie w gospodarstwie któregokolwiek z przypadków siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych wymienionych w § 45 tego aktu, w tym w pkt 8 przytoczonego przepisu. Ponadto, w art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006, upoważniającego Państwa członkowskie do uznania kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, które nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta, prawodawca unijny zastrzegł, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności (zob. ust. 2 tej regulacji). Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 oraz pkt 17 preambuły tego aktu, przewidujący wyjątki od stosowania kar administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem, kar administracyjnych przewidzianych w niniejszym rozdziale nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność. Ponadto, podane przez beneficjenta informacje, o których mowa w ust. 1, powodują dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność do faktycznej sytuacji (art. 15 ust. 2). W rozpatrywanym przypadku nie wystąpiła sytuacja objęta hipotezą wskazanej normy. Nie można zgodzić się również z zarzutem naruszenia pkt 19 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014. Nałożone w sprawie sankcje dotyczące nie zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych wynikają z przepisów prawa krajowego - rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Pozbawione podstaw okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie Sąd zauważa, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, według art. 21 ust. 1 cyt. ustawy o wspieraniu (...), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl § 2 tego przepisu, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Stosownie do art. 21 ust. 3, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z przedstawionych regulacji wynika, że w postępowaniu dotyczącym płatności rolnośrodowiskowej obowiązek organu został ograniczony do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń i uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. To na ubiegającym się o pomoc w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" spoczywa ciężar udowodnienia, że nie zachowanie trwałych użytków zielonych, które występowały w gospodarstwie rolnym i określone były w planie działalności rolnośrodowiskowej nie winno skutkować zastosowaniem omawianej sankcji. W przypadku pakietów, w których przyznaje się płatność do gruntów użytkowanych jako trwałe użytki zielone sam fakt zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych należy uznać za równoznaczny z nie wypełnieniem wymogu § 4 ust. 2 pkt 1, czyli nie zachowaniem, skutkującym obowiązkiem nałożenia przez organ stosownej sankcji. Organy wydały rozstrzygnięcia w oparciu o materiał zaoferowany przez Skarżącego. Zaskarżona decyzja została przekonująco uzasadniona i zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 3 kpa. Wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia, odniesiono się do zarzutów odwołania. Sąd nie dostrzega zatem naruszenia art. 8 i art. 107 § 3 kpa. Wobec powyższego należy uznać, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego odpowiada prawu i nie narusza art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 kpa. Jako, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369).