I SA/Bk 655/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Świętochowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika oddala skargę. W. W. zwrócił się [...] sierpnia 2014 r. z prośbą o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne powołując się na trudną sytuację rodzinną i materialną. Wyjaśnił, że odbywa karę pozbawienia wolności, której koniec przypada na [...] sierpnia 2017 r. Obecnie nie pracuje i nie osiąga żadnych dochodów. Wskazał, że w okresie od 2009 r. do 2012 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim, zaś w 2011 r. uległ wypadkowi i doznał uszkodzenia kręgosłupa, dlatego też w we wnioskowanym okresie nie mając dochodów nie uiścił należnych składek. Dodał, że od 2009 r. leczy się neurologicznie. Skarżący oświadczył ponadto, że od 2013 r. opiekował schorowanymi rodzicami. Obecnie toczy się zaś sprawa z byłą żoną o podział majątku wspólnego w postaci mieszkania o pow. 60 m2 położonego w B. i 1 ha ziemi i lasu. Skarżący posiada zadłużenie alimentacyjne wobec syna. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek wobec Funduszu Ubezpieczeń Społecznych za okres 04.2011 r., 12.2011 r. - 01.2012 r., wobec Funduszu Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres 12.2011 r. - 01.2012 r. i wobec Funduszu Pracy za okres 12.2010 r., 12.2011 r. - 01.2012 r. w łącznej kwocie 2.246,38 zł. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ ten, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2014 r. Przedstawiając treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2013 r., poz. 1442 z późn. zm. – dalej: "u.s.u.s.") Prezes ZUS wskazał, że co prawda Skarżący zakończył prowadzenie działalności gospodarczej, jednak z zebranego dotychczas w sprawie materiału dowodowego wynika, że posiada majątek, z którego można by prowadzić egzekucję należności wobec ZUS. Obecnie zadłużenie jest zaś objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez komornika sądowego. Informacja o braku zatrudnienia czy też braku możliwości dysponowania majątkiem nie pozwala na stwierdzenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Skoro postępowanie egzekucyjne jest nadal prowadzone trudno uznać za udowodnioną okoliczność, iż należności nie mogą być zaspokojone z powodu całkowitej nieściągalności. Dlatego też w obecnych okolicznościach faktycznych nie zachodzą przesłanki przewidujące umorzenie należności z tytułu składek wobec FUS, FUZ i FP z powodu ich całkowitej nieściągalności. Prezes ZUS uznał ponadto, że nie zachodzą uzasadnione przesłanki do umorzenia należności w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Organ uznał za nieudowodnione, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby Skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych uznał taką sytuację osoby zobowiązanej, w której spłata zobowiązań wobec ZUS może spowodować trwałe zagrożenie zapewnienia minimum socjalnego – ubóstwo. Zdaniem Prezesa ZUS Skarżący nie wykazał, że z powodu przewlekłej choroby jest pozbawiony możliwości uzyskiwania dochodów w tym również na spłatę zobowiązań wobec ZUS. Skarżący nie posiada bowiem orzeczenia o niepełnosprawności czy niezdolności do pracy. Odnośnie twierdzenia, że należności z tytułu składek winny zostać umorzone, ponieważ dotyczą tylko 2 miesięcy, organ wskazał, iż umorzenie należności w oparciu o przepisy ustawy systemie ubezpieczeń społecznych i ww. rozporządzenia nie jest uzależnione od kwoty i okresu zadłużenia. W świetle § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, organ nie uznał jako zdarzenie nadzwyczajne pobyt Skarżącego w zakładzie karnym. W ocenie Prezesa ZUS Skarżący nie jest w stanie opłacić zadłużenia, nie oznacza to jednak, że takiej możliwości nie posiada. Zdaniem organu, nic nie stoi na przeszkodzie w podjęciu zatrudnienia i przeznaczania części uzyskanego w ten sposób wynagrodzenia na spłatę należności, tym bardziej, że istnieje spłata może odbywać się w ramach układu ratalnego. W skardze złożonej do Sądu Skarżący wniósł o uchylenie decyzji. W jego ocenie organ nie wskazał kryteriów, które byłyby miarą umorzenia, a powołanie się na uznaniowość to prowizoryczny ogólnik. Skarżący podniósł, że komornik umorzył postępowanie egzekucyjne. Dodał, że opiekował się też schorowanymi rodzicami. Opisał też trudną sytuację w areszcie śledczym i uznał, że umorzenie niewielkiego zadłużenia jest powinnością ZUS. Jego zdaniem pobyt w areszcie śledczym jest przesłanką do umorzenia zadłużenia. W skardze strona kwestionowała ponadto wysokość samej zaległości wskazując, że składki naliczone zostały za okres, gdy firma już nie funkcjonowała. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że ustawodawca wprowadził do systemu prawa administracyjnego swego rodzaju "luz decyzyjny", przejawiający się w możliwości (nie zaś konieczności) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Nawet w przypadku spełnienia jednej z przesłanek pozwalających na zastosowania takiej formy ulgi, organ może odmówić umorzenia należności (zob. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r. II GSK 141/07LEX nr 368197; wyrok WSA w Białymstoku z 14 października 2009 r. I SA/Bk 353/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2006 r., III SA/Wa 2927/06, LEX nr 306955). W tego typu sprawach sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może zastępować organu administracyjnego w podejmowaniu decyzji uznaniowej. Sąd nie rozstrzyga zatem o tym, czy zaległość powinna być umorzona. Takie rozstrzygnięcie należy bowiem wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego podlega natomiast w pełnym zakresie kontroli, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi. Jej kontrola sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym o odmowie umorzenia należności mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 1998 r. I SA/Kr 1227/97, LEX nr 33404). Zgodnie z art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a ponadto, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności - w uzasadnionych przypadkach - ale tylko w stosunku do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Rozpoznając niniejszą sprawę organ wziął pod uwagę możliwość wystąpienia wszystkich przesłanek pozwalających na umorzenie należności. Zaskarżona decyzja została należycie uzasadniona i mieści się w granicach uznania administracyjnego. Grupa przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia należności w przypadku ich całkowitej nieściągalności ma charakter precyzyjny i zamknięty. Według ustawodawcy całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (zob. art. 28 ust. 3 u.s.u.s.). W rozpatrywanej sprawie organ stwierdził, że Skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, ale jednocześnie zauważył, że istnieje majątek, z którego można egzekwować należności wobec ZUS. Skarżący posiada bowiem wspólnie z byłą żoną nieruchomość w postaci mieszkania oraz 1 ha przeliczeniowy gruntu i lasu. Okoliczność, że toczy się sprawa sądowa o podział tego majątku wspólnego nie oznacza, że Skarżący nie posiada majątku, z którego można egzekwować należności. W trakcie rozpatrywania wniosku Skarżącego organy nie dysponowały dokumentami i informacjami, które prowadziłyby do przeciwnych wniosków. Organ wskazał, że zadłużenie jest objęte postępowaniem egzekucyjnym. Twierdzenia Skarżącego jakoby komornik umorzył postępowanie egzekucyjne nie znajdują oparcia w aktach sprawy i dotyczą prawdopodobnie egzekucji prowadzonej na rzecz innych wierzycieli. Stwierdzenie braku majątku pozwalającego na spłatę dochodzonych przez ZUS należności możliwe będzie zaś po formalnym zakończeniu postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania zaległych składek. Wymienione w art. art. 28 ust. 3 u.s.u.s. przypadki wskazujące na całkowitą nieściągalność nie mają charakteru przemijającego, lecz trwały. Takich okoliczności w sprawie nie stwierdzono. Trudno jest przy tym uznać za oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Do takich wniosków nie mogą prowadzić argumenty wskazujące na brak zatrudnienia Skarżącego, czy też brak możliwości dysponowania majątkiem, która to okoliczność ma przemijający charakter, co najmniej do momentu podziału majątku wspólnego. W przypadku Skarżącego koniecznym było również rozważenie przesłanek pozwalających na umorzenie należności w przypadkach określonych w cytowanym rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. Podobnie jak przypadku przesłanki całkowitej nieściągalności należności, tak i w sytuacji przesłanek pozwalających na umorzenie zaległości w uzasadnionych przypadkach przykładowo wymienionych w rozporządzeniu, rzeczą organu jest stwierdzenie, czy w konkretnym przypadku wystąpiła określona przesłanka. Ten etap orzekania organu nie jest ocenny. Dopiero po stwierdzeniu wystąpienia jednej z przesłanek umorzenia składek, organ administracyjny ma możliwość wyboru konsekwencji prawnych określonego stanu faktycznego. To właśnie w tym etapie dochodzi do działania w ramach uznania administracyjnego. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1-3 cyt. rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Owszem, z akt sprawy wynika, że sytuacja materialna Skarżącego jest trudna. Jednak okoliczność odbywania kary pozbawienia wolności, nie może być sama w sobie usprawiedliwieniem do zastosowania tak daleko idącej ulgi jak umorzenie należności wobec ZUS. Po odbyciu kary pozbawienia wolności Skarżący może przecież przedsięwziąć kroki zmierzające do uzyskania dochodu i spłaty zaległości. Nie jest także wykluczone, a nawet potencjalnie możliwe, że podczas odbywania kary pozbawienia wolności Skarżący podejmie zatrudnienia w warunkach izolacyjnych. Sąd akceptuje zatem ocenę organu, że Skarżący nie wykazał okoliczności świadczących o tym, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Odnośnie drugiej z przesłanek wymienionych w rozporządzeniu, Skarżący nie wykazał jakichkolwiek strat materialnych poniesionych w wyniku klęski żywiołowej lub innych nadzwyczajnych zdarzeń. W zakresie zaś trzeciej z przesłanek, przykładowo wymienionych w cytowanym akcie, Skarżący nie przedstawił żadnej dokumentacji lekarskiej świadczącej o tym, że z powodu przewlekłej choroby jest pozbawiony możliwości uzyskiwania dochodów w tym również na spłatę zobowiązań wobec ZUS. Z akt nie wynika aby Skarżący posiadał orzeczenie o niepełnosprawności czy niezdolności do pracy. Należy wyjaśnić Skarżącemu, że instytucja umorzenia należności z tytułu składek znajduje zastosowanie w obiektywnie wyjątkowych sytuacjach. Organ musi ważyć nie tylko interes osoby zobowiązanej, ale również interes ubezpieczeń społecznych, z puli których wypłacone są świadczenia uprawnionym do tego osobom ubezpieczonym. Organ trafnie zwrócił uwagę, że choć wysokość zadłużenia uniemożliwia jego jednorazową spłatę, to istnieje jednak możliwość spłaty w ramach układu ratalnego. Podkreślić również trzeba, że dla zastosowania wnioskowanej preferencji wysokość zadłużenia nie ma zasadniczego znaczenia. To, że jest ono w ocenie strony niewielkie nie oznacza, że już tylko z tego powodu powinno zostać umorzone. Zdaniem Sądu, Prezes ZUS prawidłowo ocenił sytuację Skarżącego pod kątem wymienionych przesłanek. Zaskarżona decyzja została należycie uzasadniona, a podjętemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić dowolności. Należy, więc uznać, że mieści się ono w ramach przyznanego organom uznania administracyjnego. Samo niezadowolenie strony z treści wydanego rozstrzygnięcia nie może oznaczać, że przeprowadzone postępowanie było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Jakkolwiek sytuacja majątkowa i osobista Skarżącego jest trudna, to jednak organ swobodnie ocenił, że nie daje podstaw do zastosowania wnioskowanej preferencji. Skarżący był informowany o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i zgłaszania żądań, nie przedstawił jednak dowodów pozwalających na pozytywne rozpatrzenie jego wniosku. Wskazać ponadto trzeba, że wniosek o umorzenie należności wobec ZUS może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego, w szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów. Stąd w przypadku zaistnienia takich okoliczności Skarżący może ponownie wystąpić do organu z takim wnioskiem. Końcowo wskazać należy, że w toku przedmiotowego postępowania Skarżący nie może kwestionować wysokości należności wobec ZUS. Celem przedmiotowego postępowania było bowiem jedynie ustalenie istnienia przesłanek umożliwiających organowi podjęcie decyzji o umorzeniu zaległości, a nie ich wysokość, która stwierdzona została prawomocną decyzją. Uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).