I SA/Bk 71/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 ust. 2 i 4 uchwały nr [...] Rady Gminy B. w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r. nr [...], stwierdzające nieważność § 1 pkt 2 i 4 uchwały nr [...] Rada Gminy B. z [...] grudnia 2011 r. w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, z uwagi na istotne naruszenie prawa. Rada Gminy wspomnianą Uchwałą zatwierdziła taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązujące w Gminie B. w tym ustalające stawki opłaty stałej abonamentowej za przyłącze wodociągowe w kwocie 6 zł + 8 % VAT kwartalnie (§ 1 pkt 2 Uchwały) i za przyłącze kanalizacyjne w kwocie 12 zł + 8 % VAT kwartalnie ( § 1 pkt 4 Uchwały). W ocenie Wojewody powyższe unormowania nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawnych, bowiem będący podstawą podjęcia uchwały przepis art. 24 ust. 1 i ust. 6 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), dotyczy zatwierdzania taryf rozumianych jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 tej ustawy), nie zawierają natomiast podstawy do nakładania opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej. Organ nadzorczy wskazał, że wprawdzie art. 15 ust. 2 ustawy stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 ustawy uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy), to jednak przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać. Zdaniem Wojewody nie zmienia tego faktu okoliczność, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886) taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie jako akt podustawowy nie może stanowić podstawy do nakładania na obywateli obowiązków. Organ nadzorczy podkreślił przy tym, że przepisy wskazanego rozporządzenia należy interpretować w kontekście upoważnienia do jego wydania zawartego w art. 25 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym "minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, wzór wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędny zakres informacji zawartych w uzasadnieniu taryf". Regulacje w zakresie wzoru wniosku nie mogą stanowić podstawy do nakładania obowiązków (w tym finansowych) na adresatów działań administracji Zdaniem Wojewody oznacza to, że art. 24 ustawy mogący stanowić podstawę do wydania uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryf, nie dawał podstawy prawnej do samodzielnego ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały wysokości opłaty przyłączeniowej do sieci kanalizacyjnej, jak również opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda [...] odwołał się do poglądów wyrażonych w wyrokach WSA w Krakowie z 27 września 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1028/04; z 29 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1378/10; w wyrokach NSA z 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 730/06 i z 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 892/10 oraz w glosie W. Chróścielewskiego, J.P. Tarno do wyroku NSA z 13 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA 2320/00, opubl. OSP 2002/6/75). Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jego uchylenie w całości. Autor skargi zauważył, że Wojewoda błędnie zinterpretował, zapisy uchwały nr [...] Rada Gminy B. z [...] grudnia 2011 r. w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, uznając, że opłata zawarta w zakwestionowanym przepisie jest opłatą za przyłączenie do sieci, gdy tymczasem jest to opłata abonamentowa za utrzymywanie w gotowości sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, co wynika jednoznacznie z treści tego przepisu. W ocenie pełnomocnika, sformułowanie "przyłączenie" jest być może niejednoznaczne, lecz z brzmienia całości przepisu wynika, że jest to opłata abonamentowa. Za takim rozumieniem przepisu przemawia określenie "stała opłata abonamentowa" i fakt, że pobierana jest ona kwartalnie tak jak opłata za pobrana wodę czy odprowadzone ścieki. Tymczasem opłata za przyłączenie do sieci byłaby opłatą jednorazową, a przy tym w znacznie wyższej wysokości. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo organ nadzoru uznał za nieznajdujące oparcia w obowiązujących przepisach prawa oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stanowisko Wójta Gminy zaprezentowane w piśmie z [...] grudnia 2011 r. nr [...], w sprawie opłaty stałej abonamentowej za przyłącze wodociągowe oraz opłaty stałej abonamentowej za przyłącze kanalizacyjne, zgodnie z którym "wprowadzenie do taryf opłaty abonamentowej jest całkowicie uzasadnione i zgodne z prawem. Opłata abonamentowa od każdego przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego jest podyktowana koniecznością utrzymywania instalacji wodno-kanalizacyjnej w ciągłej gotowości. Nawet, gdy odbiorca przez dłuższy czas nie korzysta z wody, to jej dostawca musi zapewniać stały dopływ wody i drożność urządzeń kanalizacyjnych. Ta gotowość powoduje powstawanie kosztów, energii, konserwacji i obsługi, a także kosztów odczytów wodomierzy". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Spór w sprawie dotyczy charakteru "stałych opłat abonamentowych" wymienionych w §1 pkt 2 i pkt 4 Uchwały, a w konsekwencji i tego czy wspomniane opłaty mogą być ustalone w taryfie za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (dalej jako: "taryfa"), określanej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, która, zgodnie z postanowieniami art. 24 ust. 1 ustawy, podlega zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. W tym miejscu wskazać należy, że pojęcie "taryfy", o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, z uwagi na jej zdefiniowanie w art. 2 pkt 12 ustawy, należy rozumieć jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Wspomniana taryfa obejmuje, więc obok cen także stawki opłat pobieranych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z tytułu prowadzonej przez nie działalności polegającej na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków (art. 2 pkt 20 ustawy tj. zbiorowe odprowadzanie ścieków) oraz na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody (art. 2 pkt 21 ustawy tj. zbiorowe zaopatrzenie w wodę). Minister Budownictwa, w wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 23 ustawy, rozporządzeniu z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886), zdefiniował w § 2 zarówno pojęcia: "cena za dostarczoną wodę" (pkt 9) oraz "cena za odprowadzone ścieki" (pkt 10), jak i pojęcie: "stawka opłaty abonamentowej" (pkt 11). I tak przez pojęcie "stawka opłaty abonamentowej", do której nawiązuję Uchwała, rozumie się wielkość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, w zł na odbiorcę usług za okres rozliczeniowy, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za utrzymanie w gotowości do świadczenia usług urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz jednostkę usługi odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego i rozliczenia należności za ilość dostarczonej wody lub ilość odprowadzonych ścieków. Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się z autorem skargi, że opłaty stałe abonamentowe, o których mowa w § 1 pkt 2 i 4 Uchwały, spełniają warunki do uznania ich za "stawki opłaty abonamentowej", zdefiniowane w § 2 pkt 11 rozporządzenia. Wspomniane opłaty są, bowiem wyrażone w zł na odbiorcę usług za okres rozliczeniowy i dotyczą utrzymania w gotowości do świadczenia usług urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz jednostki usługi odczytu wodomierza. Potwierdzają to m.in. treść skargi, jak też wyjaśnienia Wójta Gminy B. zawarte w piśmie z [...] grudnia 2011 r. nr [...], na które powołuje się Wojewoda w odpowiedzi na skargę. We wspomnianym piśmie wyjaśniono, bowiem że sporne opłaty pomimo ich niefortunnego nazwania opatami za przyłącze wodociągowego lub kanalizacyjne są związane z "koniecznością utrzymywania instalacji wodno-kanalizacyjnej w ciągłej gotowości". Określone w §1 pkt 2 i 4 Uchwały stawki opłat abonamentowych ustalone na odbiorcę, dotyczącą odpowiednio rozliczeń dotyczących ilości wody oraz rozliczeń za ilość odprowadzonych ścieków, stanowią opłaty za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a więc mieszczą się w pojęciu opłat, które mogą być zamieszczane w taryfie. Również w § 5 rozporządzenia przewidziano możliwość zamieszczenia w taryfach, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców obok: ceny za m3 dostarczonej wody czy też za m3 odprowadzonych ścieków, stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę w rozliczeniach dotyczących ilości wody oraz stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę w rozliczeniach za ilość odprowadzonych ścieków. Tym samym za znajdujące oparcie w przepisach prawa należy uznać ustalenie w taryfie, zatwierdzonej Uchwałą Rady Gminy B., stawek opłat abonamentowych (§ 1 pkt 2 i 4 Uchwały), które są pobierane od odbiorców usług za utrzymywanie instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej w ciągłej gotowości. Na marginesie zauważyć należy, że przywołane przez Wojewodę [...] orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą opłat za przyłącze nowych odbiorców do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, a nie możliwości określania w taryfach stawek opłat abonamentowych dotyczących rozliczeń ilości wody oraz ilości odprowadzonych ścieków na odbiorcę. Z uwagi na powyższe na mocy art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2012 r. poz.270), orzeczono jak w sentencji, a o niewykonalności uchylonego aktu orzeczono na mocy art. 152 wspomnianej ustawy.